治理问题

　　如果梳理一下拉美在二战之后经济发展的路径，很多拉美国家都拥抱了“进口替代”的策略，希望发展本土制造业。“进口替代”作为一项产业发展战略，有效执行需要有两大保障：一方面，需要在关税保护的同时，不能将关税定的太高，仍然要让受保护的产业有竞争的压力，而不是依靠关税壁垒躺着赚钱;另一方面，需要管理者不断去调整关税，选择那些在产业中有巨大延展性和影响力的作为保护的产业。

　　执行不到位的“进口替代”策略带来了一系列问题：经济发展停滞、官僚寻租明显、两种赚钱方式极为流行(要么获得关税保护的躺着赚钱，要么获得关税减免套利赚钱);本币币值虚高，加上机械产品价格虚高导致农业，尤其是出口导向的农业受到打击，农民生计困难，加剧了贫富分化。

　　对比一下中国台湾地区同期的产业政策，就能发现巨大差别。为了确保产业政策的有效性，中国台湾的政策制定者专注于发展三个产业：电子元器件、化肥和纺织业。但是，其产业政策并没有让官僚来决定谁胜出，谁能享受关税优惠的保护，而是很早就引入全球市场的竞争。比如中国台湾的纺织业很早就参与了全球竞争，并且在竞争中胜出。让市场来验证产业政策的效果，无论是持久力还是有效性都高出许多。

　　拉美一些国家国有投资集中于需要扶植的大中型企业，也造成了大锅饭问题和劳动力市场二元化的问题。因为没有城乡移动的壁垒，大量“失业”农民进入城市讨生活，希望找到稳定的铁饭碗，结果却催大了城市的贫民窟。

　　此外，政府对经济管理直接介入，却缺乏法治的监督，一方面增加了繁文缛节的成本，开办企业所需要耗费的时间和金钱成本过高，对营商环境产生负面影响;另一方面也增加了寻租的空间。集权的官僚体制让腐败横行，经济的管理者因为各种利益纠葛所带来的短期政策，也让经济发展陷入停滞。

　　拉美还是主权国家债权危机的高发地，这与资源诅咒分不开，委内瑞拉就是一个典型案例。作为产油国，在油价高企的上世纪70年代，委内瑞拉一度进入富裕国家行列。它大举举债，因为高油价带来的红利给了政府积极投资和派发红利的底气。拉美的用油国也不得不大举举债，改善贸易条件巨变之后国家必须应对的支付危机。

　　这些都为债权危机埋下了伏笔。2019年阿根廷主权债务危机复发，国家债权违约、货币贬值、资本管制，所有这些都给经济带来巨大的压力。而委内瑞拉则是世界历史上少有的例子，从发达国家坠落回发展中国家，现在甚至沦落为通货膨胀高涨到百分之一百万的贫穷国家。

　　拉美在战后的产业政策之所以失灵，归根结底还是治理不善的问题。

　　再对比一下美国与拉美的区别，可以看出治理的差距。英国殖民美洲比西班牙滞后了90年，这种滞后让英国人可以汲取西班牙的教训。西班牙殖民总体的思路是大一统，在美洲殖民地建立上层的官僚管理机构(总督)，一百年间就将西班牙的繁文缛节的文化扎根拉美。甚至在一些殖民地，出现卖官鬻爵的现象，殖民地的管理者早早就失去了民意。这种上下脱节在拉美殖民地独立过程中就容易产生上层和下层的对立，而官僚体制的专断也让本地老百姓没有学习和实践自治的机会。与之相比，英属殖民地很不同。美国最早是十三个州的结合，也就是先有地方，后有联邦，是一种自下而上的组合，着重于建立本土的管理机构，先有自治的城镇，然后才在其上发展出各种政府组织。这种组织方式与西班牙殖民地不同，即使到今天，其活力和治理水平还是有高下之分。

　　经历了自主产业政策的滑铁卢，拉美各国纷纷拥抱“华盛顿共识”，尤其以智利的芝加哥男孩——也就是让一批芝加哥大学毕业的经济学家来制定发展政策——最为著名。“华盛顿共识”，简而言之就是，强调法治、去监管、吸引外资、降低关税、自由贸易、注重对贫困人口的福利、国企私有化、投资基础设施等等。然而，拉美国家虽然都积极拥抱华盛顿共识，却并没有能够完全兑现，而是选择性地采取了措施。这种选择性的改革(不全面的改革)带来的结果是产生了更大的寻租，比如在国企国有化过程中的中饱私囊，导致拉美经济的复苏昙花一现。

　　另一方面，拉美推进激进的市场化改革，恰逢全球化的高潮。放任的市场自由化、去监管、全球化和金融创新，带来的是在全球范围影响深远的金融融合，而融合之后却产生更大的波动和风险。拉美国家1990年所经历的金融危机与上一轮金融自由化、去监管和全球化息息相关，也与科技发展带来的金融创新与监管脱节有着紧密的联系。

　　要摆脱“中等收入陷阱”，成为富裕国家的一员，需要有好的制度、公开透明廉洁的政府、高效的法治、灵活的监管以及良好的营商环境。摆在新兴市场国家面前的问题是如何找到进阶的道路。按照世界银行的研究，二战之后，有13个国家由中等收入进入了高收入水平，比例并不高。成功者有成功的经验，失败者也有他们为什么失败的原因，这都值得中国下一步转型借鉴。

　　拉美的例子甚至可以告诉我们，并不存在什么中等收入陷阱，陷阱什么发展阶段都有，委内瑞拉和阿根廷就是从富裕国家跌落发展阶梯最好的例子。同样世行的研究发现，二战之后，有31个国家从中等收入水平重新沦落到贫困水平。经济发展并非一条直线，而更像是逆水行舟，这恐怕是拉美能带给我们最大的启示。

　　作者为《经济学人·商论》执行总编辑;原题《又一个失落的十年?》

　　十年前，当很多国家刚刚从全球金融危机中蹒跚走出的时候，拉美却开启了雄心勃勃的十年。金融危机对拉美的冲击有限;率先通过刺激政策走出危机的中国经济快速反弹，为拉美大宗商品的出口注入了活力;油价的回升也让委内瑞拉这样的产油国有了喘息的机会;2014年的世界杯与2016年的奥运会接连在巴西举行，更让在BRICS(金砖国家)打头位的巴西成为全球瞩目的发展明星。

　　然而在21世纪第二个十年结束时，再去回望拉美，很遗憾地说，拉美似乎再度经历和上世纪八十年代类似的又一个“失落的十年”。拉美最大的经济体巴西增长乏力;阿根廷在再度遭遇高通胀与主权债务危机之后把改革失败的总统马克里选下台，选出了庇隆主义的新总统费尔南德斯，而副总统克里斯蒂娜恰恰是曾经执政八年政绩乏善可称的前总统，新的执政团队能否把国家从经济连续缩水的困境中拉出，充满疑问;曾经被认为是拉美之星的智利也因为细微末节的地铁车票涨价几美分的小事，引发了十几年来最大的抗议和骚乱，凸显出智利在经济发展中贫富差距被极度拉大的现实，以及贫困人口失业率高居不下的社会问题。

　　中国研究者曾经常用拉美作为镜子，来映射突破“中等收入陷阱”之难。拉美再度经历“失落的十年”，又给我们什么样的启示?

　　梳理一下，拉美没有能够解决三大问题：首先是贫富差距和不平等问题加剧;其次是产业政策缺乏有效性，一方面对基础设施的投资不足限制了对发展潜力的挖掘，另一方面，许多国家，尤其是像委内瑞拉这样的产油国，每每陷入“资源诅咒”;第三是在借鉴外部发展经验过程中的水土不服，没能走出一条适合自己的制度建设和发展模式。

　　贫富差距和不平等

　　拉美面临的诸多问题中，首要是不平等加剧的问题。由于全球化的推波助澜，在过去十年，贫富差距拉大是全球范围内的重要问题。但是，在拉美，还有其自己的特点。巴西经济学家帕夏(EdmarBacha)就把巴西称之为Belinda(Belguim+India)，一小部分繁荣如比利时，但是其他大部分像印度那样落后。帕夏的这个比喻其实可以延伸到整个拉美：国家发展不均衡，贫富不均，富人与其他社会阶层脱节，这些是拉美面临的第一大问题。

　　出现Belinda的原因，一方面是投资不足，尤其是由政府主导的基础设施投资不足。当政府提供的公共服务不足时，富人只能自主去经营自己的小圈子，自发去做一些工作，为自己提供短缺的公共服务。

　　同样的问题在智利特别明显。因为政府公共服务不足，中产所享受的服务全部是私营的，不再与政府产生交集。这种公共服务包括只有富人才能享受的道路、医院、养老等等。当富人和中产都开始各扫门前雪的时候，整个国家就可能出问题。因为中产不再能看到低收入人群所面临的困难，政策制定者也可能会有更多的盲点，才会导致地铁票涨价几美分就引发首都圣地亚哥那么多低收入人群的愤怒。整个国家的上下脱节是不平等在拉美最为突出的表现。

　　拉美出现Belinda问题有其历史原因。从殖民地开始，过去几百年的经济发展轨迹对其贫富差距的格局有深远影响。美国南方和拉美都比较适合拓展大庄园的农业，需要资本和大量劳动力，所以才会催生黑奴贸易。美国北方则不同，大平原有利于发展自给自足的小农场，当美国北方吸引了大量移民不断向内地拓展之后，更多成年男性可以分到土地，成为自耕农。土地相对平均分配和土地平等带来的参与感，对比大庄园主对经济的垄断，是美国北方与美国南方乃至拉美的区别。这种利益格局的不同，也导致了两个地区的不同发展轨迹。

　　比如，经过美国内战之后，相对平等的、贫富差距小而民众参与度高的美国，可以发展出竞争充分的银行业。在1910年代，美国就已经有了两万多家银行(当然也为1929年大萧条银行倒闭潮埋下伏笔)。相比之下，同期国境之南的墨西哥只有42家银行，金融成为垄断品。美国的证券交易蓬勃发展和墨西哥金融市场成为寻租市场，背后仍然是经济发展轨迹不同而形成的利益格局的不同。

　　二战之后，拉美作为充满潜力的新兴市场(阿根廷在战前甚至是媲美美国的富裕国家)在与日本和东亚四小龙的竞争中落后，同样与土地改革缺失有关。二战后，日本、韩国和中国台湾地区在经济腾飞之前都进行了比较彻底的土地改革。这样的土改，一方面创造了广大的消费者阶层，另一方面也减少了庄园主和他们食利阶层的后代对政治权利的垄断，同时减少了贫困家庭对政府救济的需求。社会更平均，贫富差距不大，这对于社会的持续健康很重要。相比之下，没有经历土改的拉美保留了大量的庄园主阶层和食利阶层，政府会面临来自精英阶层的巨大寻租压力，同时又需要向贫困人口提供大量救济，这些都限制了政府改革的空间。

　　对基础设施投资不足，也限制了对经济发展潜力的挖掘。摩根士丹利新兴市场主管夏尔马就分析认为，巴西因为长期投资低于GDP的20%，经济增长乏力，对道路、学校、机场的投资都比较少。巴西的圣保罗机场在2014年世界杯之前才有所改善。作为一个农产品大国，因为道路和港口的投资不足，有30%的粮食和50%的水果和蔬菜在运输途中损耗。如果巴西的基础设施能提升，就可能让更多的农产品抵达市场，也能够提振经济发展。

　　在《即将到来的地缘战争》(TheRevengeofGeography)一书中，地缘政治分析家卡普兰特别指出，相比于中国，拉美的开放程度低，在贸易问题上尤其明显：拉美有超过一万英里的海岸线，却只有巴西桑托斯一个港口能够进入全球贸易港的排名前五十。相反，全球前十大繁忙港口中，中国占了六个，而且全部是自然条件并不好的人工深水港。卡普兰强调，沿着贸易路线，对邻国开放，加入全球贸易体系，同时对国内纵深开放，这些是充分发挥地理优势的要点。拉美各国显然在这方面仍然很落后。比如巴西就是发展中国家最不开放的，贸易占GDP的比重只有20%。恰恰因为拉美的地理位置距离全球主要市场，无论是欧洲、美国还是东亚，都比较远，贸易的开放度才相对而言更重要。

　　治理问题

　　如果梳理一下拉美在二战之后经济发展的路径，很多拉美国家都拥抱了“进口替代”的策略，希望发展本土制造业。“进口替代”作为一项产业发展战略，有效执行需要有两大保障：一方面，需要在关税保护的同时，不能将关税定的太高，仍然要让受保护的产业有竞争的压力，而不是依靠关税壁垒躺着赚钱;另一方面，需要管理者不断去调整关税，选择那些在产业中有巨大延展性和影响力的作为保护的产业。

　　执行不到位的“进口替代”策略带来了一系列问题：经济发展停滞、官僚寻租明显、两种赚钱方式极为流行(要么获得关税保护的躺着赚钱，要么获得关税减免套利赚钱);本币币值虚高，加上机械产品价格虚高导致农业，尤其是出口导向的农业受到打击，农民生计困难，加剧了贫富分化。

　　对比一下中国台湾地区同期的产业政策，就能发现巨大差别。为了确保产业政策的有效性，中国台湾的政策制定者专注于发展三个产业：电子元器件、化肥和纺织业。但是，其产业政策并没有让官僚来决定谁胜出，谁能享受关税优惠的保护，而是很早就引入全球市场的竞争。比如中国台湾的纺织业很早就参与了全球竞争，并且在竞争中胜出。让市场来验证产业政策的效果，无论是持久力还是有效性都高出许多。

　　拉美一些国家国有投资集中于需要扶植的大中型企业，也造成了大锅饭问题和劳动力市场二元化的问题。因为没有城乡移动的壁垒，大量“失业”农民进入城市讨生活，希望找到稳定的铁饭碗，结果却催大了城市的贫民窟。

　　此外，政府对经济管理直接介入，却缺乏法治的监督，一方面增加了繁文缛节的成本，开办企业所需要耗费的时间和金钱成本过高，对营商环境产生负面影响;另一方面也增加了寻租的空间。集权的官僚体制让腐败横行，经济的管理者因为各种利益纠葛所带来的短期政策，也让经济发展陷入停滞。

　　拉美还是主权国家债权危机的高发地，这与资源诅咒分不开，委内瑞拉就是一个典型案例。作为产油国，在油价高企的上世纪70年代，委内瑞拉一度进入富裕国家行列。它大举举债，因为高油价带来的红利给了政府积极投资和派发红利的底气。拉美的用油国也不得不大举举债，改善贸易条件巨变之后国家必须应对的支付危机。

　　这些都为债权危机埋下了伏笔。2019年阿根廷主权债务危机复发，国家债权违约、货币贬值、资本管制，所有这些都给经济带来巨大的压力。而委内瑞拉则是世界历史上少有的例子，从发达国家坠落回发展中国家，现在甚至沦落为通货膨胀高涨到百分之一百万的贫穷国家。

　　拉美在战后的产业政策之所以失灵，归根结底还是治理不善的问题。

　　再对比一下美国与拉美的区别，可以看出治理的差距。英国殖民美洲比西班牙滞后了90年，这种滞后让英国人可以汲取西班牙的教训。西班牙殖民总体的思路是大一统，在美洲殖民地建立上层的官僚管理机构(总督)，一百年间就将西班牙的繁文缛节的文化扎根拉美。甚至在一些殖民地，出现卖官鬻爵的现象，殖民地的管理者早早就失去了民意。这种上下脱节在拉美殖民地独立过程中就容易产生上层和下层的对立，而官僚体制的专断也让本地老百姓没有学习和实践自治的机会。与之相比，英属殖民地很不同。美国最早是十三个州的结合，也就是先有地方，后有联邦，是一种自下而上的组合，着重于建立本土的管理机构，先有自治的城镇，然后才在其上发展出各种政府组织。这种组织方式与西班牙殖民地不同，即使到今天，其活力和治理水平还是有高下之分。

　　经历了自主产业政策的滑铁卢，拉美各国纷纷拥抱“华盛顿共识”，尤其以智利的芝加哥男孩——也就是让一批芝加哥大学毕业的经济学家来制定发展政策——最为著名。“华盛顿共识”，简而言之就是，强调法治、去监管、吸引外资、降低关税、自由贸易、注重对贫困人口的福利、国企私有化、投资基础设施等等。然而，拉美国家虽然都积极拥抱华盛顿共识，却并没有能够完全兑现，而是选择性地采取了措施。这种选择性的改革(不全面的改革)带来的结果是产生了更大的寻租，比如在国企国有化过程中的中饱私囊，导致拉美经济的复苏昙花一现。

　　另一方面，拉美推进激进的市场化改革，恰逢全球化的高潮。放任的市场自由化、去监管、全球化和金融创新，带来的是在全球范围影响深远的金融融合，而融合之后却产生更大的波动和风险。拉美国家1990年所经历的金融危机与上一轮金融自由化、去监管和全球化息息相关，也与科技发展带来的金融创新与监管脱节有着紧密的联系。

　　要摆脱“中等收入陷阱”，成为富裕国家的一员，需要有好的制度、公开透明廉洁的政府、高效的法治、灵活的监管以及良好的营商环境。摆在新兴市场国家面前的问题是如何找到进阶的道路。按照世界银行的研究，二战之后，有13个国家由中等收入进入了高收入水平，比例并不高。成功者有成功的经验，失败者也有他们为什么失败的原因，这都值得中国下一步转型借鉴。

　　拉美的例子甚至可以告诉我们，并不存在什么中等收入陷阱，陷阱什么发展阶段都有，委内瑞拉和阿根廷就是从富裕国家跌落发展阶梯最好的例子。同样世行的研究发现，二战之后，有31个国家从中等收入水平重新沦落到贫困水平。经济发展并非一条直线，而更像是逆水行舟，这恐怕是拉美能带给我们最大的启示。

　　作者为《经济学人·商论》执行总编辑;原题《又一个失落的十年?》