外交决策的议题有轻重缓急之分。“轻重”是指问题的重要程度，根据这一原则，议题可分为重大问题和非重大问题;“缓急”描述的是问题的紧迫程度，也就是问题所处的情势，根据“缓急”原则，情势分为危机情势和非危机情势。从逻辑上来说，“轻重缓急”两两组合之后，外交决策议题可分为四类:危机情势下的重大问题、非危机情势下的重大问题、危机情势下的非重大问题、非危机情势下的非重大问题。从现实情况来看，外交决策的客体以第一类和最后一类问题为主。第一类问题一般与所受到的威胁、战争风险及议题的突发性相关，决策者对危机做出反应的时间也十分有限，其中的经典案例是1962年美国应对古巴导弹危机。

　　外交决策是一个国家制定外交政策的过程，在这一过程中，众多部门不断博弈、协商、妥协，并形成该国在某一问题上的政策。美国外交决策的系统和过程非常复杂，这也是国内外学界关注的重点。国内外学术界对此进行了深入研究，并取得了丰硕的成果。这些成果使用各种理论模式，从不同的角度对美国的对外决策做出了各自的解释。其中，很多学者将研究重点放在危机情势与重大问题上。如此一来，学界就在一定程度上忽视了研究美国在非危机情势下对非重大外交问题的决策过程和特点。

　　本文以第四类问题，即非危机情势下的非重大问题为研究对象。这是美国对外政策中的一类非常重要的问题:这类问题紧迫性不高，并不要求决策者立即做出回应;对于美国来说，它们具有一定的重要性，但远远不是白宫关注的焦点。本文以美国对冲绳的政策(1945年～1969年)为案例，旨在对美国官僚机构如何处理非危机情势下的非重大外交问题进行研究。本文利用大量美国的原始档案阐述了1945年至1969年美国对冲绳问题的决策过程，并在此基础上分析美国官僚机构如何应对非危机情势下的非重大外交问题。

　　笔者之所以选择1945年至1969年美国对冲绳的政策作为非危机情势下非重大外交问题的经典案例进行研究，主要原因有三:第一，从时间上来说，该问题时间跨度较长;从第二次世界大战结束之后到1969年，冲绳问题一直是美日关系中的重要问题;第二，从重要性上来说，虽然冲绳问题对美国来说不是其外交政策的重大问题，但是该问题一直是日本外交最重要的问题之一，鉴于日本是美国在远东最为重要的盟国，美国也比较重视这个问题;第三，从紧迫性上来说，虽然来自冲绳和日本的要求冲绳“回归”的压力与日俱增，但是美国坚持认为冲绳形势完全处于它的掌控之中。因此，对美国来说，冲绳问题一直处于虽有压力但不会失控的状况之下。

　　一、美国对冲绳政策的六个阶段及其决策过程

　　1945年4月，也就是太平洋战争末期，美军发动了冲绳战役，准备登陆。经过三个月的激战，美国占领了冲绳，并逐渐将其建成军事基地。1951年9月，美国与日本先后签订了《旧金山对日媾和条约》和《美日安全保障条约》，前者结束了美日战时敌对关系，其第三条款将美国对冲绳的军事占领合法化，后者则确定了美日两国的军事同盟关系。自此之后，冲绳问题成为美日同盟中最重要的问题之一。1969年11月美日两国达成冲绳“回归”的初步协议，1972年5月15日，美国将冲绳的行政权交给了日本。

　　根据美国在这一时期对冲绳政策的连续性和变化性，这一过程可以分为六个阶段，本文选取了每个阶段中最典型的政策决策过程作为案例进行研究。这些案例分别为:第一，1951年在旧金山对日和会上，美国决定以“剩余主权”留给日本的形式占领冲绳;第二，1953年美国决定交给日本奄美群岛之后坚决执行维持现状政策;第三，1962年约翰·肯尼迪总统发布对冲绳的新政策，这标志着美国在冲绳问题上开始让步;第四，1965年在约翰逊(LyndonB.Johnson)与佐藤荣作(EisakuSatō)举行的峰会上，美国继续执行让步政策;第五，1967年在约翰逊—佐藤峰会上，美国开始放弃“晴空”政策;第六，1969年在理查德·尼克松与佐藤的峰会上，美日达成了美国将冲绳行政权交给日本的初步协议。选择这六个事件进行研究是因为，从横向来看它们是美国对冲绳政策中几个典型案例，从纵向来看这些决策是战后美国对冲绳政策的主要转折点，而且这些政策之间相互联系，这六个案例基本上构成了战后美国对冲绳政策的整体脉络，将它们放在一篇文章中加以分析，有助于学界对美国的冲绳政策加深理解。

　　外交决策的议题有轻重缓急之分。“轻重”是指问题的重要程度，根据这一原则，议题可分为重大问题和非重大问题;“缓急”描述的是问题的紧迫程度，也就是问题所处的情势，根据“缓急”原则，情势分为危机情势和非危机情势。从逻辑上来说，“轻重缓急”两两组合之后，外交决策议题可分为四类:危机情势下的重大问题、非危机情势下的重大问题、危机情势下的非重大问题、非危机情势下的非重大问题。从现实情况来看，外交决策的客体以第一类和最后一类问题为主。第一类问题一般与所受到的威胁、战争风险及议题的突发性相关，决策者对危机做出反应的时间也十分有限，其中的经典案例是1962年美国应对古巴导弹危机。

　　外交决策是一个国家制定外交政策的过程，在这一过程中，众多部门不断博弈、协商、妥协，并形成该国在某一问题上的政策。美国外交决策的系统和过程非常复杂，这也是国内外学界关注的重点。国内外学术界对此进行了深入研究，并取得了丰硕的成果。这些成果使用各种理论模式，从不同的角度对美国的对外决策做出了各自的解释。其中，很多学者将研究重点放在危机情势与重大问题上。如此一来，学界就在一定程度上忽视了研究美国在非危机情势下对非重大外交问题的决策过程和特点。

　　本文以第四类问题，即非危机情势下的非重大问题为研究对象。这是美国对外政策中的一类非常重要的问题:这类问题紧迫性不高，并不要求决策者立即做出回应;对于美国来说，它们具有一定的重要性，但远远不是白宫关注的焦点。本文以美国对冲绳的政策(1945年～1969年)为案例，旨在对美国官僚机构如何处理非危机情势下的非重大外交问题进行研究。本文利用大量美国的原始档案阐述了1945年至1969年美国对冲绳问题的决策过程，并在此基础上分析美国官僚机构如何应对非危机情势下的非重大外交问题。

　　笔者之所以选择1945年至1969年美国对冲绳的政策作为非危机情势下非重大外交问题的经典案例进行研究，主要原因有三:第一，从时间上来说，该问题时间跨度较长;从第二次世界大战结束之后到1969年，冲绳问题一直是美日关系中的重要问题;第二，从重要性上来说，虽然冲绳问题对美国来说不是其外交政策的重大问题，但是该问题一直是日本外交最重要的问题之一，鉴于日本是美国在远东最为重要的盟国，美国也比较重视这个问题;第三，从紧迫性上来说，虽然来自冲绳和日本的要求冲绳“回归”的压力与日俱增，但是美国坚持认为冲绳形势完全处于它的掌控之中。因此，对美国来说，冲绳问题一直处于虽有压力但不会失控的状况之下。

　　一、美国对冲绳政策的六个阶段及其决策过程

　　1945年4月，也就是太平洋战争末期，美军发动了冲绳战役，准备登陆。经过三个月的激战，美国占领了冲绳，并逐渐将其建成军事基地。1951年9月，美国与日本先后签订了《旧金山对日媾和条约》和《美日安全保障条约》，前者结束了美日战时敌对关系，其第三条款将美国对冲绳的军事占领合法化，后者则确定了美日两国的军事同盟关系。自此之后，冲绳问题成为美日同盟中最重要的问题之一。1969年11月美日两国达成冲绳“回归”的初步协议，1972年5月15日，美国将冲绳的行政权交给了日本。

　　根据美国在这一时期对冲绳政策的连续性和变化性，这一过程可以分为六个阶段，本文选取了每个阶段中最典型的政策决策过程作为案例进行研究。这些案例分别为:第一，1951年在旧金山对日和会上，美国决定以“剩余主权”留给日本的形式占领冲绳;第二，1953年美国决定交给日本奄美群岛之后坚决执行维持现状政策;第三，1962年约翰·肯尼迪总统发布对冲绳的新政策，这标志着美国在冲绳问题上开始让步;第四，1965年在约翰逊(LyndonB.Johnson)与佐藤荣作(EisakuSatō)举行的峰会上，美国继续执行让步政策;第五，1967年在约翰逊—佐藤峰会上，美国开始放弃“晴空”政策;第六，1969年在理查德·尼克松与佐藤的峰会上，美日达成了美国将冲绳行政权交给日本的初步协议。选择这六个事件进行研究是因为，从横向来看它们是美国对冲绳政策中几个典型案例，从纵向来看这些决策是战后美国对冲绳政策的主要转折点，而且这些政策之间相互联系，这六个案例基本上构成了战后美国对冲绳政策的整体脉络，将它们放在一篇文章中加以分析，有助于学界对美国的冲绳政策加深理解。

　　(一)政策不确定到政策确定时期(1945年～1951年)

　　冲绳战役后，美军毫不犹豫地占领了该群岛。占领之后，美国的军方和国务院对于如何处理冲绳问题意见不一。随着国际形势的不断变化，无论是军方还是国务院，对冲绳战略地位的认识都在变化，这导致他们各自的冲绳政策也处于不断变化之中。此时，几乎所有有关冲绳命运的政策都由该岛对于美国的潜在价值所决定。

　　1946年中之后，军方坚决主张占领冲绳，他们想在远东得到一个没有任何政治限制的军事基地。但是国务院一些高级官员把与日本的长期合作作为对日政策的基础，因此他们十分关注日本人对平等、主权和独立的看法。1946年6月19日，国务院远东地区部门间委员会(Inter-DivisionalAreaCommitteeontheFarEast)向国务院-陆军部-海军部协调委员会提交了SWNCC59/1文件。该文件建议，“琉球群岛应该作为不重要的小岛归还给日本并且实行非军事化。”

　　此时华盛顿还没有形成统一立场，这进一步推迟了对琉球未来的安排。随着冷战的加剧，杜鲁门总统及其顾问越来越重视日本，特别是随着对日议和政策逐渐提上议事日程，如何处理冲绳问题也变得更加紧迫。1946年10月，美国开始研究对日议和问题。此时国务院官员在对日议和问题上的意见并不统一，大体上可以分为两派:一派以远东办公室的博顿小组为代表，主张彻底将日本中立化并且继续对其进行监督;另一派是乔治·凯南(GeorgeF.Kennan)领导下的政策规划室，他们认为应该推迟缔结和约。开始，博顿小组的意见在国务院占上风，但到了1947年4月底政策规划室成立之后，它开始全面介入对日媾和问题，并逐渐取代了远东办公室在日本问题上的地位。对于冲绳，远东办公室主张“归还”给日本，政策规划室主张要么托管，要么长期租借，后者的对日政策及对冲绳政策更接近五角大楼的主张。

　　1948年国际形势的变化使得国务院也基本同意军方在冲绳驻军的要求，双方在该问题上的对抗有所缓和。1949年5月6日杜鲁门总统签署了国家安全委员会13/3号文件，该文件成为战后对日政策的基础，并且确定了将冲绳作为美军长期基地的政策。

　　美国政府内部意见统一之后，国务院指派约翰·杜勒斯(JohnF.Dulles)全权负责筹划与日本议和的问题。面对美国军方的强硬态度、日本对冲绳“主权”的诉求、部分盟国和新独立国家对美国拥有冲绳“主权”的反对态度，杜勒斯必须在各方的利益诉求间寻求一个平衡点。同时，杜勒斯并不坚决主张美国拥有冲绳“主权”。在这种情况下，杜勒斯最终提出的解决方案就是“剩余主权”。1951年9月8日盟国与日本签署的《旧金山对日和约》第二章“领土”的第三款规定了琉球群岛的地位。至此，盟国和日本之间的冲绳地位问题转化为美日同盟下的冲绳“归还”问题。

　　(二)维持现状时期(1953年～1960年)

　　虽然美国1951年在《旧金山对日和约》中采用“剩余主权”方案暂时解决了冲绳的地位问题，但杜勒斯在旧金山和会上只是对“剩余主权”做了说明，并没有将它写入和约。为了打消日本的疑虑，美国在很多场合特别声明日本对冲绳拥有“剩余主权”，美国不打算永久占据冲绳。1953年美国同意将奄美群岛归还给日本，用实际行动证明了“剩余主权”的可信性，暗示美国不打算永久占领冲绳，该群岛最终会交给日本。但是为了打消日本借势在冲绳问题上提出更多要求，1954年奄美群岛回到日本之后，杜勒斯发表声明说:“美国政府认为只要东亚的威胁和紧张形势继续存在，美国根据和约第三条继续留在冲绳群岛行使其权利是必要的。”这就是所谓的“晴空政策”(BlueSkyPosition)，即美国不承诺将冲绳交给日本的时间，该群岛何时交给日本，由远东的安全形势所决定。自此一直到肯尼迪上台，美国在冲绳问题上的态度非常强硬，坚决执行维持现状政策。

　　1950年代中后期，随着冲绳土地问题的恶化，冲绳和日本本土对于冲绳“回归”的诉求越来越大。此时国务院和军方的基本观点是一致的，它们都坚持认为在可预见的未来将冲绳行政权交给日本是不现实的。但是如何应对两地要求冲绳“回归”的呼声和压力，美国国务院和军方意见不一。国务院主张应该在不影响基地有效性的前提下向日本做出某些让步，而军方坚决反对向日本做出任何让步。高级专员詹姆斯·穆尔(JamesE.Moore)在冲绳的独断专行激化了美国与冲绳、日本的矛盾，加大了两地要求冲绳“回归”日本的压力。特别是1957年12月14日穆尔发表了一份非常强硬的声明，引起了国务院的极大不满。此时在冲绳问题上军方的观点一直占主导地位，美国坚决执行维持现状政策。维持现状政策的典型表现是:在1957年6月举行的美日峰会上，美国拒绝了岸信介(NobusukeKishi)政府关于冲绳问题的所有请求，其中包括允许小笠原群岛的原住民回岛扫墓，以及冲绳人悬挂日本国旗的请求。

　　美日峰会后，杜勒斯建议在冲绳建立一个军事飞地，然后把其他部分“归还”给日本。但是，这个方案遭到了军方的强烈反对，国防部甚至拒绝召开国家安全委员会会议讨论这个问题，参谋长联席会议的立场也是绝不能将冲绳交给日本。之后，岸信介政府进一步妥协，只要求在经济上参与冲绳事务，即使是这样的要求，国务卿杜勒斯也没有明确表示支持，只是回复说这需要美国琉球民政府的认可。杜勒斯之所以这样回复，是因为军方坚决反对任何改变现状的政策，包括经济方面，而国务院在冲绳问题上的话语权远远低于军方，特别是它对于冲绳的内政几乎没有发言权。

　　面对军方占主导地位的局面，道格拉斯·麦克阿瑟(DouglasMacArthurII)大使试图为国务院争取更多的发言权。他认为，“在华盛顿将一些安排付诸实践是非常重要的(最好是通过修改目前的行政命令的方式)，这会让国务院与国防部享有同等的发言权，包括否决高级专员在琉球采取的政策和行动。”但是这遭到军方的强烈反对。

　　这表明，在军方与国务院关于冲绳问题的争论中，军方明显占上风。国务院和驻日大使馆不断呼吁军方在不影响基地有效性的前提下向日本做出让步，以抑制两地的“回归”情绪，但是都无果而终。这种状况反映了美国对冲绳的政策的重点聚焦在军事和战略方面。加之日本彼时对美国外交部门的压力不大，因此从维系美日关系的角度考虑冲绳问题的国务院，也没有必要向军方施加更大的压力，或者要求总统过多干预。

　　(三)开始让步时期(1961年～1964年)

　　1950年代后期，日本经济的快速发展使它的国际地位大幅提高，日本开始谋求发出自己的声音。在这种情况下，日本对严重不对等的日美同盟关系越发不满，主要表现为对1951年的《日美安保条约》和冲绳“回归”问题不满。岸信介试图通过修约来修正不对等的日美同盟关系。美国为了巩固岸信介的地位，同意修改《美日安保条约》。但是新的《美日安保条约》不仅没有巩固岸信介的地位，反而导致了声势浩大的安保斗争，结束了其政治生命。这对美日的当政者都是一个巨大的震动，双方都在考虑如何调整对对方的政策。

　　岸信介1960年被迫辞职，池田勇人(HayatoIkeda)成为新首相。面对日美关系的困难局面，池田勇人认识到日本必须调整对美战略。战后几任首相的教训历历在目。吉田茂(ShigeruYoshida)之后的鸠山一郎(IchiroHatoyama)因为急于走中立主义路线引起了美国的警觉，反而不利于解决冲绳问题;而鸠山一郎之后的岸信介走到另一个极端，明确宣示其亲美反共的立场，并打算修改《日美安保条约》来巩固自己在日本的地位。但事与愿违，岸信介遭到日本人民的反对而下台。池田认识到，在对美关系中，日本必须在独立外交和协调外交中寻求一种平衡，否则他的下场就堪忧，不是被美国抛弃，就是被本国人民赶下台。安保斗争使“他意识到可怕的战争经历还影响着日本人的精神状态，而且整个社会存在严重的政治分裂，人民需要时间在他们面临的问题上达成一致。因此，他采取渐进战略，他称之为低姿态。他不像前几任那样急于解决冲绳问题，而是耐心等待解决问题的时机出现”。

　　池田勇人在冲绳问题上也采取了渐进战略，他主张通过与美国合作，逐渐探索解决冲绳问题的方案。基于这一认识，池田政府承认冲绳美军基地对于日本及远东安全的重要性，并向美国明确表示，日本并没有“收回”冲绳行政权的想法，只是要求美国政府承认日本对这些岛屿拥有“剩余主权”，并允许日本增进琉球人民的福祉。这也是美国当时的底线。这种做法既可以使日本在冲绳问题上有所作为，从而抑制冲绳和本土的“回归”压力，也可以不断扩大日本对冲绳的影响。

　　美国政府认为1960年的《美日安保条约》修订了不少体现美日不对等关系的条款，比1951年的条约有很大进步，不会引起日本民众的反对。但是，日本国内却以反美声浪“迎接”新条约的签署。当时的驻日大使麦克阿瑟及华盛顿高级官员将日本的反应归咎于共产党势力的“兴风作浪”。军方认为这些事件说明日本不是一个可靠的盟国。美国的日本问题专家埃德温·赖肖尔(EdwinO.Reischauer)此时则在《外交》季刊上发表文章《与日本的对话》，指出日本爆发“安保斗争”的原因是“西方民主国家与日本的反对派之间缺乏沟通和理解”。

　　1961年肯尼迪就任美国总统。肯尼迪政府的自由主义色彩更浓一些，认识到美日矛盾的根源在于双方缺乏沟通，所以任命“日本通”赖肖尔为驻日大使。1950年代末，修订《美日安保条约》和解决将冲绳行政权交给日本的问题，是美日关系的两大问题，也是美日同盟关系不对等的最重要表现。岸信介将重点放在修约问题上。虽然日本人对1960年《日美安保条约》非常不满，但是新条约的签订还是暂时搁置了安保条约问题，冲绳“回归”的问题则凸显出来。美国政府非常担心1960年这股强大的反美力量转移到冲绳问题上，所以它不得不开始重新考虑如何应对冲绳问题。可以说，任命赖肖尔为驻日大使不仅成为肯尼迪调整对日政策的象征，也标志着美国对冲绳“回归”日本开始有所松动。

　　池田勇人内阁在冲绳问题上的低姿态，也使得美国能够调整对冲绳的政策。为了调整对冲绳的政策，美国向冲绳派出了凯森调查团。调查团在实地考察的基础上完成了凯森调查报告。在凯森报告和司法部长罗伯特·肯尼迪(RobertF.Kenne-dy)的建议的基础上，肯尼迪总统于1961年3月19日签署了第11010号行政命令，这成为1957年10713号行政命令的一个修正案。该修正案主要包括以下内容:“1.设立文职民政官(CivilianCivilAdministrator);2.将议员的任期从两年延长到三年;3.将高级专员(HighCommissioneroftheRyukyuIslands)指派琉球主席改为由议会提名产生琉球主席，而后获得高级专员的认可。”肯尼迪签署了第11010号行政命令之后发表声明，保证加大对日本的援助，与日本一道提高冲绳人民的生活水平、扩大冲绳人的自治权。肯尼迪还宣布:“我承认琉球是日本的一部分，并期望自由世界的利益允许他们回到日本的这一天的到来。”第11010号行政命令和肯尼迪声明共同构成了肯尼迪对冲绳的新政策。

　　但是美国军方极力反对日本加强与冲绳的联系、反对日本插手冲绳事务，因为军方不想让美国与日本的合作关系威胁到它在冲绳不受约束的权力。军方认为，“允许日本增加对琉球的经济和社会援助可能会助长日本人要求冲绳‘回归’日本的压力，而美国控制该岛更有利于美国的安全利益，有利于将‘回归’压力保持在可控的范围之内。”当时的高级专员保罗·卡拉韦(PaulCaraway)不仅极力阻挠肯尼迪的新政策，甚至还在冲绳实行直接统治，来维护军方在冲绳的利益。

　　国务院和美国驻日大使馆认为，如果美国在冲绳问题上一直坚持维持现状的政策，冲绳问题就会成为日本反对党指责自民党的口实;如果自民党失利，反对党上台，日本可能会走中立道路。“如果日本中立的话，我们将会被赶出这些基地，失去我们现在拥有的军事地位。我们在冲绳的基地也会受到威胁。我们也将失去日本目前对我们来说所具有的大部分政治和经济价值。”因此总体来讲，国务院的观点是在不妨碍美军基地有效性的情况下，在冲绳问题上向日本和冲绳做出让步，以缓解两地要求“回归”的压力。

　　实际上，无论是美国军方还是国务院，自始至终都认为，冲绳具有重要的战略价值，它们考虑冲绳问题的出发点都是保持美军基地的有效性和维系美日同盟，但是它们对日本的判断不同。国务院认为在当时的形势下应该在冲绳基地的有效性和维系美日同盟这两者之间寻求一种平衡，他们主张用安抚的办法维护美日同盟;而军方则简单地将基地的军事意义放在首位，主张用打压的办法将日本留在美国的盟国体系内。因此，国务院和驻日大使馆从一开始就积极推动凯森报告的制定及肯尼迪新政策的出台，并极力推动该政策的贯彻、执行，军方则极力阻挠这些政策的出台和执行。

　　肯尼迪新政策实施之初，军方明显处于优势地位。之所以会出现这种情况，是因为1957年建立的高级专员体系正式确立了军方在冲绳的主导地位。但是两年之后，卡拉韦的统治方式恶化了冲绳的形势，冲绳和日本的不满越来越严重。国务院和国家安全委员会认为冲绳问题已经严重影响到美日关系，分别提出了由文职高级专员和文职长官代替直接向陆军负责的高级专员。但是这些建议遭到陆军的强烈反对。在这种情况下，国务院、国家安全委员会和陆军进行了协调，军方用善于用外交手段处理问题的艾伯特·沃森(AlbertWatson)将军代替卡拉韦担任下一任高级专员，并同意成立美日协商委员会和美日琉技术委员会;国务院和国家安全委员会决定先观察沃森在冲绳的表现，暂时搁置用文职官员代替高级专员的方案。沃森上任之前就与国务院、美国驻日使馆及日本政府进行了沟通，他上任之后改变了卡拉韦时代的统治方式，各方对他的治理方式都感到满意。

　　凯森报告和肯尼迪的新政策是美国政府内部相关部门之间妥协的产物。该政策出台的过程体现了国务院、白宫和军方之间的斗争和妥协。

　　在国务院方面，驻日大使赖肖尔最早主张在冲绳问题上向日本做出实质性让步，虽然他在试图软化国防部和陆军的立场方面成效不彰，但是他对一开始并没有意识到冲绳问题的严重性的人有很大影响。此时冲绳“回归”运动还没有发展到关键时刻，因此国务卿迪安·腊斯克(DeanRusk)对此问题的参与相对较少，而是以相关副国务卿和助理国务卿为主处理冲绳问题。

　　对于白宫来讲，卡尔·凯森是国家安全事务助理麦克乔治·邦迪(McGeorgeBundy)的副手。在制定政策期间，他全权负责冲绳问题，可以与总统直接沟通。在这个问题上，凯森受赖肖尔的影响很大，而且他性格温和，不是特别支持军方。虽然他同情日本，但是不像赖肖尔表现得那么明显。事实上，他在小心谨慎地避免与军方发生不必要的对立。他认为冲绳问题是美国调整自己的安全战略，而不是允许日本干预冲绳事务，允许日本介入冲绳事务会引起军方的不满。

　　军方非常反对肯尼迪的冲绳新政策，极力阻挠该政策的实施。国防部对于提高对日援助利大于弊的争论不屑一顾。参谋长联席会议也非常关注冲绳问题，他们对高级专员卡拉韦维护他们的利益有信心。

　　肯尼迪新政策的这些变化基本上都不是实质性的。凯森的战略是实施温和保守的改革，目的是为了避免引起参谋长联席会议、美国琉球民政府或其他反对声音的反弹。最终，他提出了既使国务院满意又不过多刺激军方的建议。但是，即使是这样的建议，也遭到了军方的极力阻挠。国防部将1962年3月的声明视为一个公关姿态，而非将要贯彻的国家政策，这与国务院的观点大相径庭。而肯尼迪总统虽然同情日本，并努力改善美日关系，但在执政早期，他需要在其他方面与军方角力，因而不愿在冲绳问题上消耗自己的力量。

　　(四)继续让步时期(1964年～1965年)

　　1963年11月，肯尼迪遇刺，林登·约翰逊继任。1964年秋，池田勇人身患重病辞职，当年11月9日，佐藤荣作(EisakuSatō)成为首相。

　　佐藤上台之后就开始筹划访美事宜。虽然此时冲绳问题不是佐藤访美的最重要的议题，但却是他不能回避的问题。佐藤在冲绳问题上的要求是:“1.加大琉球政府的自治权;2.扩大美国和日本对琉球的经济援助;3.扩大美国和日本在琉球事务上的合作。日本建议通过扩大美日协商委员会的职能来实现这些目标。”关于小笠原群岛，佐藤首相“希望美国同意原住民回去扫墓的请求”。

　　驻日大使赖肖尔和国务院认为应该满足日本的要求。国防部也大体同意国务院的意见，两者都建议考虑扩大美日协商委员会的职能，但是陆军方面持反对意见。陆军参谋长在写给参谋长联席会议主席的备忘录中声称:“这个特殊的让步无疑为日本进一步干预美国对琉球的管理打开了大门。”因为美日协商委员会不包括任何军方成员，如果扩大美日协商委员会的职能，将更多的问题交给它，军方无疑将会处于不利地位。高级专员沃森也认为目前没有必要做出这样的让步。

　　虽然陆军反对扩大美日协商委员会，沃森将军也认为这样做为时过早，但是驻日大使馆、国务院、国家安全委员会和国防部经过研究后都建议做出积极的回应。1965年1月9日，国务卿腊斯克在给约翰逊总统的备忘录中建议:“如果美国在琉球的行政权和决定权不变，委员会的讨论是秘密的，就可以扩大委员会的工作范围。我们可以原则上同意原住民回小笠原群岛扫墓的要求。”1月11日，国家安全事务助理邦迪也向约翰逊总统提出了几乎相同的建议。在1月13日的美日峰会上，约翰逊总统最终同意日本的要求。在这次让步中，赖肖尔大使的看法不仅对国务院意见的形成产生了很大作用，而且对国家安全委员会的立场也产生了很大影响。

　　(五)准备放弃“晴空政策”(1965年～1967年)

　　1965年8月，佐藤访问冲绳，随后他将冲绳“回归”的问题提上议事日程。1967年初，佐藤开始考虑当年秋末的访美计划。不久，日本确定了它在冲绳和小笠原群岛问题上的立场:

　　1.希望美国表明“归还”琉球群岛的意愿，如何回归留待以后协商;

　　2.在过渡问题上与美国达成一致，以缩小琉球与本土差距、减轻要求“回归”的压力;

　　3.就小笠原群岛的早日回归达成一致。

　　赖肖尔主张满足日本的要求，他认为冲绳问题是日本保守党面临的最棘手的问题，如果美日能解决这个问题，无论对美国还是对日本都是一笔巨大的财富。赖肖尔的观点在华盛顿产生了很大影响。副国务卿乔治·鲍尔(GeorgeBall)在写给国防部长罗伯特·麦克纳马拉(RobertS.McNamara)的信中明确表示同意赖肖尔的观点，他向麦克纳马拉提出，“希望您与参谋长联席会议讨论这个问题，然后我们在国务院和国防部最高层进一步考虑该问题。我们很可能将形成的意见交给总统。”

　　两个月之后，国务卿向国防部长建议两个部门在秋末完成几个秘密研究，其中包括“我们对琉球基地未来的要求，分析是否能在不影响我们基地的情况下，将管理琉球人口的责任交给日本。”这是美国国务院首次向国防部建议从移交行政权的角度研究这个问题。

　　在国务院的推动下，1966年3月23日，高层跨部门小组指示远东跨部门地区小组准备“对未来我们在琉球的需求进行研究”，该研究包括:“在不损害我们的基地价值的情况下，管理琉球人的行政权是否能在未来某一天转交给日本;这种转交是否有助于改善我们基地的政治环境。”但是此时，无论国防部还是参谋长联席会议都坚决反对美国移交冲绳行政权。国防部长麦克纳马拉认为美国需要冲绳基地，日本有义务接受美国控制冲绳的现状。参谋长联席会议的立场更为强硬，他们认为，鉴于越战不断升级，“共产党中国越来越具有进攻性，它日益增长的核能力，东南亚和中国周边地区不稳定的形势，以及游行示威的日本人不情愿按比例分担在太平洋地区保卫自由世界的责任，这些情势更需要美国继续控制冲绳。”在这种情况下，“琉球‘回归’日本将会影响美国在远东地区的战略态势，并且严重削弱美国的军事地位。美国单独控制琉球在可预见的未来对美国和自由世界的安全是必要的。”

　　在1966年5月25日的远东跨部门小组会议上，面对日趋严峻的冲绳形势及军方与国务院之间的意见分歧，国家安全事务助理邦迪建议成立一个工作小组进一步研究这个问题。国防部态度不明确，说它需要内部协商才可以就成立这样一个工作小组表明立场。参谋长联席会议表示反对。为了统一政府内部的意见，邦迪转而寻求总统的意见。他认为，无论是国务院还是国防部，都不能做出“解决问题的时机已经到来”这样的政治判断，因此向总统建议:“也许您可以让沃尔特·罗斯托(WaltRostow)介入此事，确保在考虑此事的过程中您及时得到信息。”

　　在白宫力量的推动下，1966年6月，远东跨部门地区小组同意成立琉球工作小组。该小组的代表来自与冲绳问题相关的机构。主席是国务院日本处处长理查德·斯奈德(RichardSneider)，成员还包括:国防部负责国际安全事务的副助理国防部长莫顿·霍尔珀林(MortonHalperin)、负责地区事务的参谋长联席会议副主任诺曼·奥瓦特(NormanOrwat)和陆军部负责国际事务的副助理部长撒迪厄斯·霍尔特(ThaddeusHolt)，后来詹姆斯·西恩纳(JamesSiena)代替了霍尔特。尽管该小组有中央情报局和白宫的位置，但白宫和中央情报局基本上从未参与小组的活动。在琉球小组成员中，斯奈德和霍尔珀林两人深受赖肖尔的影响。

　　琉球工作小组成立后，开始对琉球问题进行系统研究，并于1966年8月完成了题为《我们的琉球基地》的报告。该文件对冲绳形势进行了全面分析，提出了抑制日本要求冲绳“回归”的呼声的建议，并对冲绳问题的前景做出了分析和预测。该报告也开始研究将琉球行政权交给日本的可能性，报告的观点实际上是国务院与国防部立场的折中。相关各部门后来都支持这个报告，这也说明这个方案是起作用的。

　　面对日本和冲绳的压力，大部分美国官员认为佐藤可能会被自民党其他派系所取代。因此，琉球工作小组开始准备第二份研究报告。琉球工作小组要求国防部体系分析办公室和兰德公司对将冲绳交给日本的问题进行初步研究，两个机构的报告都认为将冲绳交给日本不会引发军方预计的那种灾难性后果。为了不刺激参谋长联席会议，斯奈德和霍尔珀林对这两个研究报告的结论做了一定程度的修改，然后将它们整合为琉球工作小组的第二个报告。该报告认为，美国失去对冲绳的行政权将会严重影响美军行动的灵活性和复杂的基地结构，但是如果给予战略决策者更多时间，美国对这些军事基地的依赖性可能会减少。这个报告的结论意味着，美国决策层对冲绳问题的看法已经发生重大变化。国防部和参谋长联席会议继续研究该问题，多次提交研究冲绳问题的备忘录。

　　经过国防部的内部研究，助理国防部长向国防部长麦克纳马拉说明国防部将与国务院合作为佐藤访美做准备。“我们建议总统:(1)答应佐藤我们马上归还小笠原群岛;(2)提议建立美日联合委员会研讨冲绳‘回归’的时间表及条件;(3)向日本表明，我们需要冲绳基地支持越战，它‘回归’之后，我们仍将获得来自日本的这种支持。”麦克纳马拉表示同意。国防部的上述意见遭到参谋长联席会议的反对，后者反复强调“美国保持目前对琉球行政权的控制是非常重要的”。显然，国防部的观点逐渐接近国务院的立场，而此时参谋长联席会议是坚持维持现状政策的最顽固的一派。尽管参谋长联席会议固守其立场，但是他们也意识到形势发生了变化，已经开始对琉球未来的地位进行研究。

　　国防部的立场发生较大转变之后，国防部与国务院就提交给总统的琉球“回归”草案备忘录进行了协商。这份备忘录指出，“虽然日本政府现已努力控制日本和琉球的情绪，但是两地要求解决这个问题的政治和公众压力还在逐渐加大。”在这种情况下，国防部向总统建议，“通知日本政府，在日本承诺以下义务的前提下，我们准备就《旧金山和约》第三条的岛屿‘回归’问题进行谈判:(1)同意我们在冲绳拥有军事活动和其他活动的自由，同意我们在保卫东南亚(此处未解密)时拥有可以不经事前协商采取军事行动的自由;(2)日本扩大在亚洲地区的政治和经济影响，在未来几年对亚洲国家的经济发展做出更大贡献;(3)同意我们继续控制硫磺岛作为军事基地。”国防部又指出，如果约翰逊总统不同意进行有关琉球问题的谈判，至少应该“在日本同意我们继续将整个硫磺岛作为军事基地的基础上，同意就小笠原群岛和其他西太平洋岛屿的‘回归’进行谈判。负责远东事务的助理国务卿威廉·邦迪(WilliamBundy)和国家安全事务助理罗斯托对该备忘录的意见表示支持。邦迪将这份备忘录交给了腊斯克，并告诉腊斯克这个备忘录草案已交给了国防部长麦克纳马拉。邦迪告诉腊斯克，“麦克纳马拉倾向于认为，如果条件合适，我们可以继续推进冲绳的‘回归’。但我不会在参谋长联席会议未同意的情况下采取正式行动。此前，参谋长联席会议的立场是，在迫使我们将这个群岛‘归还’给日本的政治压力激化之前，尽量拖延它的‘回归’。”腊斯克对这个备忘录没有明确表态。

　　为了进一步推动冲绳问题的解决，在国务院、国防部和琉球工作小组的研究结果的基础之上，斯奈德和霍尔珀林写了一份备忘录。备忘录提出了三种选择方案。方案一:美国维持现状，不采取任何措施促进琉球的“回归”;方案二:有条件地让琉球“回归”日本;方案三:美国立即实现琉球的“回归”。这份备忘录在高层决策者中传阅。在备忘录上签字的有参谋长联席会议主席、国防部长麦克纳马拉、驻日大使亚历克西斯·约翰逊(U.AlexisJohnson)和助理国务卿邦迪。除了麦克纳马拉同意方案三之外，其他的人都建议选择方案二。国务卿腊斯克没有表明态度，也没有将嘱咐备忘录交给约翰逊总统或起草美日联合公报的委员会。他认为，他的立场对总统有很大的影响，除非他完全支持备忘录中的某项选择且将军们不会轻易削弱其立场，否则他不可能在这个备忘录上签字。此时，美国高层在越战和针对中国部署反弹道导弹等问题上的分歧已经很严重，腊斯克不想扩大高层内部的矛盾。尽管国防部长麦克纳马拉选择了方案三，但是这只是他个人的意见。像腊斯克一样，他也倾向于不把备忘录交给总统，因为它可能引起军方文职官员和将军们的敌对情绪，而此时的政府承受不了出现更多的内部分歧。

　　到1967年美日峰会之时，对于解决冲绳问题，国务院和国防部的中层官员及琉球工作小组比国务卿和国防部长都走得更远。两位部长不想冒险将他们与参谋长联席会议的分歧公开化，特别是他们认为这可能会影响到越南战争等问题，引起政策制定者内部的纷争。

　　对于冲绳问题，国务院和国防部此时的基本态度是，同意采取过渡性政策缓解日本要求冲绳“回归”的压力，但不同意制定一个“回归”时间表，参谋长联席会议也持类似的观点。国务院和国防部与参谋长联席会议的分歧主要集中在对小笠原群岛的处理上。总统国家安全事务助理罗斯托同意国务院和国防部的立场。他说服约翰逊总统支持国务卿和国防部长的意见。因此在1967年的美日峰会上，美国同意放弃“晴空政策”，归还小笠原群岛给日本。

　　(六)初步达成冲绳“回归”协议的时期(1967年～1969年)

　　在1967年11月美日峰会上，美国正式放弃了“晴空政策”，宣布在两三年内确定冲绳“回归”时间。随后，美日开启了关于小笠原群岛的回归谈判，1968年4月5日两国签订协议，1968年6月26日小笠原群岛回到日本。但是小笠原群岛的移交并没有缓解冲绳“回归”的压力，此时首次举行琉球主席民选成为冲绳最重要的政治关切。保守政党冲绳自民党推出其候选人西铭顺治(JunjiNishime)。尽管西铭顺治有来自日本自民党的大力支持和美国琉球民政府的秘密支持，但是最终还是革新派屋良朝苗(ChobyoYara)在选举中获胜，以53.5%的选票即31564票打败了西铭顺治。屋良当选不仅是冲绳自民党的失败，更是佐藤及日本自民党冲绳政策的一个重大挫折，这促使日本政府在有关冲绳的问题上采取更加坚定的立场。

　　基于此，日本积极寻求美日尽快就冲绳“回归”时间达成一致，践行1967年联合公报的条款。这一谈判过程从1967年11月佐藤-约翰逊峰会之后开始，一直到1969年11月佐藤-尼克松峰会后结束，历时两年整。美日谈判的时间虽然不是很长，但是谈判期间的情况比较复杂。最重要的变量之一是1968年的美国总统大选。

　　1968年3月31日，约翰逊总统宣布自己既不寻求、也不接受民主党的总统提名。在这种情况下，约翰逊政府的高级官员对于冲绳问题不再发表更多的看法。1969年1月20日尼克松总统就职，承担起解决冲绳问题的全部责任。1968年底，佐藤第三次当选，他在1969年3月10日正式宣布冲绳必须在与本土一致的条件下实现“回归”。美日进入了真正的谈判时期。上台之初，尼克松就调整了国家安全委员会的结构，使它成为尼克松政府最重要的对外政策决策机构，它也直接负责冲绳问题。尼克松时期，支持将冲绳交给日本的人士进入美国政府各个机构，并占据重要职位，其中最重要的人物是霍尔珀林和斯奈德，他们成为国家安全委员会成员，负责冲绳事务。两人本来就是约翰逊政府时期琉球工作小组的主要负责人，且一直同情日本的立场。

　　冲绳问题在美日关系中的重要性，使尼克松未宣誓就职之前就注意研究这个问题。1968年底，亨利·基辛格(HenryKissinger)在写给尼克松的备忘录中建议，应该建立工作小组全面研究美日关系中存在的问题，包括将冲绳交给日本的问题。尼克松政府随后对冲绳问题进行了初步研究。1969年3月22日，国家安全委员会出台了尼克松政府关于冲绳问题的第一个重要文件，即第5号国家安全研究备忘录(NSSM-5)。该文件全面论述了美国在关于冲绳“回归”问题的谈判中的目标和立场，基本上认可约翰逊政府后期对日本和冲绳形势的分析。但是，美国各部门在冲绳政策上意见不一。针对这些分歧，1969年5月28日，国家安全委员会制定了经基辛格审阅、题为《美国对日政策》的第13号国家安全决策备忘录(NSDM-13)。这份文件确定了美国对日本及冲绳问题的基本立场，成为美国与日本谈判的指导性文件。

　　国家安全委员会委派远东跨部门小组负责美方的谈判。1969年6月6日，远东跨部门小组发出了一份执行第13号国家安全决策备忘录的文件，这份文件确定了四个要研究的问题，还确定了四个小组对这四个问题分别进行研究。这样一来，美国内部不仅形成了解决冲绳问题的基本立场，也确定了处理冲绳问题的组织机构。

　　在关于冲绳问题的谈判中，一个非常重要的问题是如何处理存放在冲绳的核武器。鉴于日本人的核敏感心理，对佐藤来说，解决核问题需要高度保密。因此，佐藤多次派出私人密使若泉敬(KeiWakaizumi)到华盛顿与美国高级官员就冲绳的核问题进行协商。尼克松总统生性多疑，不信赖官僚机构，特别是1969年6月3日《纽约时报》泄露了美国在冲绳问题上的立场之后，尼克松更加倾向于诉诸秘密外交。擅长开展秘密外交的基辛格是尼克松的国家安全事务助理，两人的完美配合使得秘密外交在冲绳问题的谈判中大行其道。

　　这样一来，美日之间的秘密外交和正式外交并行不悖，秘密外交主要解决核问题，正式外交主要协商常规武器的使用、联合公报的草稿及其他相关的问题。秘密外交涉及四个人:基辛格、尼克松、若泉敬和佐藤，若泉敬代表佐藤直接与基辛格沟通。了解基辛格与若泉敬的会谈内容的只有尼克松和佐藤，两国政府的其他官员，包括日本外相和美国国务卿对此都不知情。经过基辛格与若泉敬的秘密协商，1969年11月19日美日峰会第一天的会谈结束后，尼克松和佐藤签订了关于冲绳核武器的秘密协议。

　　在1969年11月的美日峰会上，尼克松政府感到将冲绳的行政权交给日本“势在必行”，但认为解决冲绳问题是美方对日方做出的一个重大让步，因此美方需要日本在美国关切的重要问题上做出让步来加以补偿。经过讨价还价，日本承诺将扩大其在亚洲承担的义务，并在纺织品问题上做出了让步。在双方签订了关于核武器的秘密协议，以及佐藤同意在纺织品问题上做出让步之后，美国同意“归还”冲绳群岛。

　　二、分析与解读:美国官僚机构对冲绳问题的反应与互动

　　在传统的现实主义者看来，外交政策是作为单一行为体的国家在国际关系互动过程中理性选择的结果。而理查德·斯奈德(RichardSnyder)认为国家并不是单一的理性行为体，在一国政府内部，外交政策的制定是一个非常复杂的过程，对决策过程的研究就是外交决策学。继斯奈德等人首创外交决策学的理论之后，格雷厄姆·艾利森(GrahamT.Allison)在《决策的实质:解释古巴导弹危机》(EssenceofDecision:

　　ExplainingtheCubanMissileCrisis)一书中开始探讨外交决策的“中层理论”，即理性行为体模式、组织过程模式、官僚政治模式。后两种模式有时被统称为“组织官僚过程模式”。该模式认为，组织内部和组织之间各种因素相互作用的过程，就是外交政策的形成过程。

　　组织官僚过程模式所描述的是总统较少施加影响力的分权决策过程。具体来说，某一问题会使来自众多行政机构的人士参与其中，每个人都有不同的目标和目的，然而没有一个决策者或机构占有优势地位。在那些有一定的重要性，但未涉及到重大利益的问题上，组织官僚过程模式就有可能发挥主要的作用。因为总统及其助手要选择重要的问题加以处理，其他问题则只能由官僚机构来处理。

　　直到1969年，冲绳问题一直不是美国对外政策，甚至不是美国远东政策的主要问题，所以这是一个典型的非危机情势下的非重大问题。美国政府通常由小型决策团队负责处理危机状态的问题;对于非日常又非危机的情况，外交决策的形成一般是通过不同机构间的磋商协调来进行的。

　　在美国统治冲绳的27年当中，美国对冲绳的政策始终是变化的，但是它的基本宗旨是不变的，即维护、巩固和发展美日同盟。美国对冲绳的政策就是在这种大的战略背景下制定的，但是美国各个决策部门对这种背景的认知是不同的，这就造成了它们在冲绳问题上的主张并不完全一致。对于冲绳这类问题，美国官僚机构内部是如何运作、互动和应对的?

　　冲绳问题是一个涉及政治、军事两方面的问题。在美国政府内部，与该问题密切相关的官僚机构是国务院、军方和白宫。一般来讲，美国的国会、媒体和公众在对外决策方面也经常发挥重要作用，但是因为冲绳问题的性质，特别是它在美国的公众中影响较小，美国公众和媒体几乎没有发挥作用，国会在该问题上发挥了一定的作用，但是影响比较有限。因此，本文将更多关注国务院、军方和白宫在冲绳问题上的作用。

　　从整体上来讲，在美国占领冲绳的早期，对于美国决策层来说，冲绳的军事重要性大于政治意义;但随着日本实力的增强并逐渐取得美国的信任，以及日本和冲绳要求“回归”的呼声日益高涨，冲绳的政治意义越来越大。这个决策过程充满了斗争和妥协，国务院对日本持较为同情的态度，而军方反对向日本做出让步，白宫基本上倾向于支持国务院的主张。即使在军方内部，意见也不完全一致，以国防部长为首的文官和以参谋长联席会议为首的武官在该问题上也曾发生过冲突。

　　(一)国务院

　　国务院作为美国外交主管部门，是美国制订和执行外交政策的主要机构，但是当涉及到与军事战略相关的问题时，国务院总是倾向于避免与军方领导人直接对抗，以致于军方在这类问题上占据着主导地位。在这种情况下，国务院应对这类问题的做法是，在整体上顺从军方的主张，同时从外交角度出发，寻找短期的解决办法，以缓解该问题的危急程度，不与军方直接对抗。而且国务院的高层很少直接参与这些问题，当该问题确实开始危及美国的外交目标时，国务院的中下层才开始积极研究该问题，并寻求高层的支持，从而推动问题的解决。

　　这种做法在冲绳问题上体现得非常明显:1966年之前，国务院大部分官员对日益严重的冲绳问题不是寻求最终解决方案，而是打算采取一些过渡性的措施缓和危机。国务院提出的具体措施包括:1951年的“剩余主权”方案、1950年代中后期僵硬地坚持维持现状政策，以及1960年代前半期拖沓执行肯尼迪的新政策。这些都说明国务院一直关注着冲绳问题，对日本持同情态度，认为应该在不影响军事基地有效性的前提下，向日本做出微小让步，以抑制日本和冲绳要求“回归”的压力，促使日本留在美国同盟体系内。但是面对军方的强烈反对，国务院官员还认为，只要该问题对美日外交关系没有造成严重损害，国务院就没有必要在美国政府内部推动该问题的解决。不过，国务院在1966年推动成立了琉球工作小组，这一举措标志着国务院开始重视冲绳问题。

　　在国际关系中，对外政策的政治与军事方面总是密不可分。国务院惯于从政治角度考虑问题，而军方则无疑更加看重军事价值。因此，国务院与军方意见不一是经常的，也是正常的现象。在处理非危机情势下的非重大问题时，如果形势处于可控的范围内，国务院和军方决策者就倾向于将这类问题交给中层官员处理。这样做的结果是，高层不仅可以集中精力应对更加紧迫的重大问题，而且可以减少政府内部的意见分歧。

　　从艾奇逊到杜勒斯再到腊斯克，这些国务卿对冲绳问题的介入不多，他们都将冲绳问题交给了值得信任的中层官员来处理。艾奇逊是一位欧洲主义者，对远东事务不太感兴趣，他几乎将对日议和的事务全权交给了当时的国务院顾问杜勒斯。之后，共和党执政，杜勒斯成为国务卿，但是由于美国对日本的未来走向没有把握，国务院和军方对冲绳政策的分歧不是很大，军方的政策在此时占主导地位也是顺理成章的事情。肯尼迪和约翰逊时期的国务卿腊斯克虽然在第二次世界大战刚结束之时主张将冲绳交给日本，但是他任国务卿时如果同意冲绳“回归”，就会分散美国对越南战争的关注。一方面，腊斯克担心军方反对将冲绳交给日本，另一方面，他认为日本在远东安全中发挥的作用与它的实力不符，需要给日本时间，推动其在远东发挥更大的作用。因此，腊斯克倾向于不直接介入冲绳问题，他认为只要该问题由他所信赖的国务院官员来处理就不会出现失控的状况。即使到约翰逊政府后期，腊斯克仍没有过多介入该问题。尼克松政府时期，国务卿罗杰斯虽然想直接介入冲绳问题，但是冲绳问题此时已纳入了白宫的关注范围之内，国务院的作用大大减小。

　　1951年美国决定以将“剩余主权”留给日本的形式占领冲绳之后，美国的基本政策就是在可预见的未来维持现状，而冲绳和日本一直想打破现状，尽快实现“回归”。

　　随着时间的推移，冲绳和日本打破现状的愿望越来越强烈。因此，美国、日本、冲绳三方互动的模式是日本和冲绳主动提出要求，美国做出回应。可以说，在美国占领冲绳期间，它执行的一直是反应性政策，也即根据当时情境做出反应。因此，美国政府对冲绳的政策也是分阶段的。

　　1960年代之前，即使是国务院也没有考虑将冲绳交给日本问题，而且军方和国务院对日本的走向都不确定，两者在冲绳问题上的分歧较小，因而矛盾也较小。

　　1960年代前半期，国务院和军方各自的中层官员在冲绳问题上的矛盾最为尖锐。但是，双方彼时都没有认真系统地研究将冲绳交给日本的问题。1961年，肯尼迪总统推出有关冲绳的新政策，但是军方竭力阻挠新政策的推行，国务院与军方的矛盾在那时最为激烈，驻日大使赖肖尔和高级专员卡拉韦之间的龃龉最能体现这种矛盾的激烈程度。在赖肖尔整个任期内，国务院和军方都未研究过将冲绳交给日本将在多大程度上损害美军基地的灵活性、美国可以接受哪种程度的损失。

　　1966年至1969年，国务院开始真正考虑将冲绳交给日本的问题。1966年6月，琉球工作小组成立。该小组的成立及其任务表明，美国开始准备研究将冲绳的行政权交给日本的问题。而且从1966年起国务院的两位职业外交官理查德·斯奈德和亚历克西斯·约翰逊开始在冲绳问题上发挥重要作用。他们都认识到冲绳问题在美日关系中的重要性，且同情日本，所以积极推动将冲绳交给日本这件事。两人不仅在职责范围内寻求实现这个目标，他们之间保持着密切的联系。1966年初，斯奈德被任命为国务院日本处处长，随后他成为琉球工作小组的主席。他不是只在琉球工作小组内活动，而是积极与更高级别的官员讨论这个问题，以保证他领导的琉球工作小组得到上级的支持。与此同时，他仔细观察日本事态的发展，并与驻日大使保持密切联系。在华盛顿官僚政治中，冲绳变成了斯奈德的问题。1966年年中之后，约翰逊被任命为驻日大使，他对冲绳问题的解决产生了很大影响。因为国务院要想在冲绳问题上取得进展，必须同时与军方和日本进行协商，从而拉近两者在冲绳问题上的立场，这是解决冲绳问题必经的一步。约翰逊大使是完成这一使命的合适人选。首先，约翰逊是一名职业外交官，他熟知华盛顿官僚政治的本质。第二，他在安全问题上的立场趋向于保守，这有利于军方接受其主张。第三，他在与军方打交道方面有丰富的经验，并在军方有很多朋友。约翰逊也认识到，解决将冲绳行政权交给日本的问题将是他在东京的主要任务。对于军方的疑虑，约翰逊私下劝说他的军方朋友，告诉他们美国继续统治冲绳在当地所引发的政治问题会成为影响美军基地活动的障碍。对于日本方面，约翰逊大使则强调冲绳美军基地在维护远东安全中的重要性，特别是美国驻军冲绳有利于保护周边国家安全，特别是日本的安全。

　　尼克松上台后，亚历克西斯·约翰逊成为副国务卿，他仍然一如既往地关注着冲绳问题。这时理查德·斯奈德成为国家安全委员会成员，在东京协助当时的驻日大使阿明·迈耶(ArminH.Meyer)与日本进行协商。

　　(二)军方

　　简单来说，美国军方大致可以分为以国防部为首的文官系统和以参谋长联席会议为首的武官系统。

　　从第二次世界大战结束直到1960年代早期，近海岛链是美国全球战略中的重要组成部分，而冲绳是这个岛链上的关键一环。正是因为如此，美国军方在冲绳问题上的态度非常强硬。当国务院提出冲绳问题时，军方总是强调要维持现状。1966年之前，国防部文官与参谋长联席会议的观点完全一致，即美国必须保有对冲绳的行政权，不能考虑将冲绳交给日本。

　　尽管国防部长麦克纳马拉在亚洲的主要关注点是越南，但是他认为继续对冲绳进行军事统治会严重影响美日关系，而且科技的进步已经使冲绳在美国基地体系中的战略作用减小了，因此他主张将冲绳行政权交给日本。但是他不愿在这个问题上与参谋长联席会议卷入纷争。因此，像国务卿一样，他自己不直接介入冲绳问题，而是交给下级来处理。这样，国防部长将冲绳问题交给负责国际安全事务的助理国防部长处理，助理国防部长将冲绳问题交给了副助理国防部长莫顿·霍尔珀林直接负责。霍尔珀林成为1966年成立的琉球工作小组的重要成员，与小组主席来自国务院的斯奈德在冲绳问题上迅速达成一致。在尼克松政府时期，霍尔珀林与斯奈德都进入国家安全委员会，他们主要负责冲绳问题。

　　陆军部。因为陆军部直接负责管理冲绳，所以他们在冲绳问题上有自己的看法。在陆军部长办公室文职官员和陆军参谋部的武官之间，时不时会出现一些意见分歧，这些分歧主要表现在文官倾向于支持国防部，武官倾向于支持参谋长联席会议。

　　除了国防部、参谋长联席会议和陆军部之外，军方中还有一个重要职位对冲绳问题影响很大，这就是美国驻冲绳的高级专员。从原则上来讲，高级专员应该由国防部长与国务卿协商并得到总统批准之后委派，但实际上这个职位基本上被陆军部人员占有，高级专员基本上均是陆军三星将军。尽管他应该向陆军部长汇报情况，但是他事实上也可以与参谋长保持更密切的关系。作为美国在冲绳的最高管治者，高级专员选择与哪个部门密切联系对冲绳形势的发展影响至深。因此高级专员的人选与其性格偏好对冲绳问题也有很大影响。从1957年到1972年，美国一共任命了五名高级专员。他们是:詹姆斯·穆尔(JamesE.Moore)、唐纳德·布思(DonaldBooth)、保罗·卡拉韦(PaulCaraway)、艾伯特·沃森(AlbertWatson)和詹姆斯·B.兰帕特(JamesB.Lampart)。最初，冲绳和日本要求“回归”的压力较小，美国决策层不太关注冲绳问题，所以前三位高级专员在冲绳拥有很大的权力，作风也比较专横。随着冲绳问题在美日关系中的地位越来越重要，美国最高决策层也越来越关注冲绳，高级专员的权力有所下降。特别是从1966年起，高级专员开始倾向于与陆军部长交流。

　　(三)白宫

　　在美国的外交决策领域，居于核心地位的是总统及其重要助手，相关机构主要是白宫办公厅、国家安全委员会、预算管理局和美国贸易代表办公室等。在冲绳问题上，国家安全委员会和总统国家安全事务助理发挥了重要的作用。国家安全委员会是一个弹性极强的机构，对于它的权限没有明确规定，因此总统的个性与国家安全事务助理的能力和性格都是决定国家安全委员会规模和影响力的重要因素。比如，尼克松上台之后马上改造国家安全委员会，使之成为当时最为重要的外交决策机构，总统国家安全事务助理的地位也迅速上升，基辛格成为尼克松的外交政策主管。

　　军方和国务院对于军事和政治方面的非危机情势下非重大问题意见不一时，白宫一般不直接干预。但是，白宫会实时了解事态的进展，当军方和国务院各执己见、相持不下时，白宫会出面打破僵局，推动问题的解决。在多数情况下，白宫倾向于支持国务院的主张。但是，当总统认为这些问题发展到一定的程度，成为紧迫的重大的外交决策问题时，白宫无疑会直接负责这些问题。这样一来，这些问题就成为白宫关注的重点。

　　在尼克松上台之前，白宫很少处理冲绳问题。杜鲁门、艾森豪威尔都没有直接参与关于冲绳问题的决策。肯尼迪对冲绳问题有一定的关注，派出了以凯森为首的调查小组，并发布了肯尼迪政策声明。但是，在肯尼迪执政初期，他有更重要的问题需要与军方协调，所以他不想在冲绳问题上过多刺激他们。因此，肯尼迪的新政策在贯彻时遇到来自军方的强大阻力，而那时白宫没有对此进行直接干涉。在约翰逊政府时期，冲绳问题取得了很大进展，但是这些进展主要是国务院和国防部文官的中层官员推动的结果。约翰逊总统没有将冲绳当作美国对外政策的一个重要问题，甚至没有把它当作亚洲政策的一个重要问题。他的政策顾问也是如此。因此，这一时期取得的进展既非高层努力、也不是高层施压的结果。约翰逊总统的关注点在越南，冲绳在当时不是白宫首要解决的事务，因此行政机关在冲绳问题上唱了主角。总统为了获得军方对其越战政策的支持不得不同意他们在冲绳基地上的要求，在这种情况下，约翰逊总统不会支持早日将冲绳交给日本。在约翰逊时期，白宫一般通过官僚体系获取关于冲绳的信息。总统约翰逊与国务卿腊斯克的亲密关系也限制了白宫系统对外交决策的影响力，处理冲绳问题基本上是国务院的责任，约翰逊总统唯一一次亲自关注冲绳问题是在1967年美日峰会之前。

　　但是将冲绳行政权交给日本是一个涉及战略利益的问题，注定要引起总统的重视。然而，它是一个非危机情势下的非重大外交问题，国务院促使该问题引起总统注意是一个艰难的过程。最终，1969年尼克松上台，他首先将国家安全委员会改造成为制定国家安全政策的主要机构，并授权其研究冲绳“回归”问题，这样该问题就被纳入到白宫的直接控制之下。

　　(四)组织模式

　　上文已经提到，在涉及军事和政治的外交问题上，国务院和军方意见不一致的情况时有发生。当此类问题是非紧迫非重大问题且形势处于可控的范围之时，国务院总是倾向避免与军方领导人直接对抗，其高层很少直接参与此事，如此一来，军方总是在这类问题上占主导地位。当该问题确实开始危及美国的外交目标时，国务院开始作为一个组织在美国官僚政治内部采取行动推动问题的解决。除此之外，约翰逊总统的执政风格也对其任内冲绳问题的解决方式产生了一定的影响。“在政府中干过的人都知道，约翰逊与尼克松不同，他要的是协议，而不是数种可供选择的政策。这就意味着各部门都必须参与其中。”正因为如此，国防部、国务院这两个在冲绳问题上有重大利益的部门被拢在了一起，相互讨价还价。为了尽量减少美国政府内部的分歧，相关部门的高层并不想直接卷入这些问题，而是主张成立一个组织，相关部门都派中层代表参加，共同研究对策。在美国的官僚体系中，中层人员所受的限制较小，思路比较开阔，意见分歧相对较小，相对比较容易在有争议的问题上逐渐达成一致。当他们达成一致之后，再分别游说自己的领导支持已经达成的意见。最后，通过这种自下而上的推动方式，各相关部门的高层领导即使没有完全接受中层达成的共识，这些共识还是会对高层产生某种程度的影响，促使其从各种角度认真系统地考虑该问题。

　　在美国对冲绳政策的演变过程中，1966年之前美国没有特定的组织模式，整个决策过程以国务院和军方的斗争和妥协为主，而且军方立场明显占主导地位。需要指出的是，东京大使馆一直起着非常重要的推动作用，并为国务院提供了大量的信息。

　　1966年6月琉球工作小组建立。在组织模式上，琉球工作小组发挥了主导作用。在将冲绳交给日本的问题上，该小组的建立是非常重要的一步，这标志着军方和政界领导人就未来解决冲绳问题首次达成一致。这个小组由来自国务院、国防部、陆军部和参谋长联席会议的高级官员组成，这样一来，与冲绳问题直接相关的主要决策机构可以在一个组织内对该问题进行研究，为其上级远东跨部门地区小组和高层跨部门小组提供政策建议。琉球工作小组的主席是一直对日本持同情态度的国务院日本处处长理查德·斯奈德，而且该小组有来自国务院的强有力的支持，这使得国务院在其中起到非常重要的作用。除此之外，琉球工作小组成员的脾气秉性比较相投，他们合作得非常好。在琉球小组跨部门协商过程中，军方代表开始重视建立在稳定的军事同盟基础之上的政治和外交利益的重要性，他们认识到冲绳形势所带来的困境，特别是它威胁到了美国与日本的同盟关系，而且他们认识到同盟关系比冲绳基地的战略价值更大。军方开始以更加同情的态度看待冲绳问题，当时他们认为冲绳问题已经不是是否交给日本的问题，而是什么时候、如何交给日本。最终，这个工作小组完成了两个研究报告，这两个报告的基本观点支持将冲绳交给日本。虽然这两个研究报告没有直接成为政策，但是起到了教育军方和政界领导人的作用，使他们认识到冲绳基地处于危险之中，为1969年美国政府做出将冲绳行政权交给日本的决定奠定了基础。

　　1967年11月约翰逊-佐藤峰会之后，约翰逊于1968年3月公开声明退出1969年总统选举。此后，作为跛脚鸭，约翰逊总统不再关心冲绳问题，相关政府人员声称不能代替下届政府说话。因此，琉球小组没有再发挥大的作用，但它为各方在冲绳问题上达成初步共识奠定了基础。1969年，尼克松上台，他将冲绳问题纳入到国家安全委员会的直接管辖范围之内，这样白宫在冲绳问题上开始发挥主导作用。

　　当时华盛顿就认识到这种组织模式在解决这类问题时所发挥的重大作用。因为将冲绳行政权交给日本的最终协议达成之后，国务院1972年初发出文件，要求对华盛顿官僚政治中跨部门合作模式在冲绳问题上发挥的作用进行专门研究。由此可见，冲绳问题的决策模式在美国对外政策中具有典型性。这也是笔者撰写此文的原因之一。