民主党和共和党在很多问题上意见不一，但在应对中国挑战上，两党是有共识的。拜登政府保留了前任对中国进口商品征收的高额关税，选择利用关税压力改变北京的行为，保护美国的利益。拜登今年2月对记者说，中国是美国最“需要重视的竞争对手”，对美国的“繁荣、安全和民主价值观”构成了挑战。

　　不管这种说辞和做法有什么用，中国的崛起无疑冲击了美国的制造业地区。现在有大量证据表明，来自中国的进口竞争已经摧毁了美国中西部和东南部的工业城镇。五年前，大卫·奥特尔，大卫·多恩和我的联合报告中指出，在 1999 年至 2011 年期间，与中国的贸易可能让美国失去了60万至100万个制造业工作岗位，因为美国大型生产商被拥有中国制造的更廉价产品的竞争对手挤出了市场，或者他们把自己的工厂迁到了海外。在新的研究中，我们将分析扩展到2019年。情况依然黯淡。大多数受“中国冲击”影响的地区几乎没有复苏的迹象。

2016年4月，宾夕法尼亚州，一辆卡车驶离关闭的炼钢厂

　　至少在一定程度上，正是认识到了这些损失，特朗普政府开始与中国进行贸易战。但研究表明，特朗普总统的关税政策在扭转那些受冲击地区所遭受的经济和社会损失上，几乎没有什么作用。那些地区的失业率仍然很高，结婚率下降，单亲家庭越来越普遍，越来越多的孩子生活在贫困中。药物滥用率上升，数千人死于阿片类药物过量。事实证明，中国的贸易冲击比最初想象的要持久和强大得多。

　　记住这样的教训，在美国政策制定者制定有重大影响的经济政策——让美国远离化石燃料，转向更绿色的能源——是非常重要的。这种转变对应对气候变化可能至关重要，但它也可能会摧毁美国依赖碳提取的部分地区。2019年，有280万人在从化石燃料中提取、加工、分配和发电的公司工作。许多其他雇主依靠这些工人的支出来维持经营。为了避免造成更多的社会混乱，美国必须从过去的错误中吸取教训。政府将需要积极制定旨在帮助承受更广泛经济转型冲击的地区的政策，而不是指望市场来解决冲击的后果。政府需要设计一种社会福利制度，认识到并非每个地区都受到同样的影响，即使国民经济在增长，有些地方仍在挣扎。否则，可能还会有数百万人被抛在后面。

　　恶性循环

　　中国的贸易冲击实际上开始于1992年左右，当时中国领导人邓小平大力开展中国的经济改革，包括与外部世界更自由的贸易和投资。从20世纪90年代末到21世纪初，北卡罗来纳州的希科里和宾夕法尼亚州的圣玛丽等工业城镇的工厂关闭，制造业工作岗位消失，房价下跌。没有大学文凭的居民眼睁睁他们中产阶级地位的丢失——或者说他们成为中产阶级的希望破灭了。

　　到2010年，中国各种产品在美国的市场份额开始趋于稳定，美国制造商停止了大量裁员。许多政策制定者希望，以前的工厂社区的生活会开始改善。但正如奥托尔、多恩和我在我们的新研究中发现的那样，这样的结果并没有到来。我们研究了2000年至2019年美国工厂城镇的劳动力市场。

　　我们的研究结果与通常的经济模型预测相悖，这种预测是，处于困境中社区的工人会迁移到其他地方寻找工作，新的产业会扩张到受冲击的地区，以利用闲置的劳动力资源。事实上，这两种情况都没有出现。

　　总体而言，离开社区的人口比例相对较低，而企业的扩张不足以吸收先前失业的工人。经济学家仍然无法解释为什么工人没有放弃衰退地区，社会关系可能有一定的解释作用，搬家意味着与家庭成员分离，家庭成员可以照顾孩子，在困难时期提供支持，并提供一个给人安慰的社会网络。

　　尽管制造业就业岗位流失的严重程度显而易见，但许多学者和华盛顿特区内部的政策分析师仍对美国腹地的空心化现象轻描淡写。美国经济的确充满活力，每年都有数百万个工作岗位出现和消失，因此对一些人来说，工业城镇的困境似乎无关紧要。其他人则认为，制造业就业人数的下降是不可避免的;无论中国是不是崛起，自动化和人工智能最终都会导致工厂工作岗位消失。但这些质疑者没有意识到中国贸易冲击在时间和地点上的严重性和集中性。正是由于中国经济改革如此迅速，制造业城镇的失业速度也才同样迅速——比在最严峻的自动化发展历程中的情况要快得多。由于美国中西部和东南部的许多社区严重依赖于某一类行业，损失是相当严重的，因为这些人口没有好的替代计划。相反，制造业的裁员演变成整个地区的失业和更低的工资，引发了经济困境和社会崩溃的恶性循环。

　　再来看看北卡罗莱纳的希科里，那里有38万人口，是最先受到中国贸易冲击的地方。1990年，该镇36%的劳动力从事制造业，主要是制造家具。但到2019年，在经历了数十年的外包之后，只有18%的工人仍在工厂工作。这种急剧下降会对任何社区造成严重打击，而在这样一个高度专业化的地区，破坏性尤其大。在希科里，只有16%的适龄工作人口拥有大学学位，这使得大多数居民很难找到新的高薪就业机会。自那以后，总体就业率下降了7个百分点，令人震惊。然而，2019年，希科里的劳动年龄人口并不比2010年少。

　　国家层面的政策很容易忽视像希科里这样的地方。只有严重的经济萎缩才会促使政府采取行动。例如，经济衰退会迫使国会将失业救济金的期限延长至标准的6个月以上，或增加这些救济金的额度——就像它在应对COVID-19危机时所做的那样。但中国贸易冲击导致的大部分失业发生在本世纪初，当时美国经济也处于扩张期。联邦政府只关注森林而不是树木，对某些地区所遭受的苦难没有给予太多关注。在陷入经济困境的地方，工人们基本上只能靠自己。

　　附带损害

　　超级全球化造成的极端失业或许已经成为过去。但拜登政府减少依赖化石燃料的努力，无论是通过目前正在国会审议的“重建更好未来”(Build Back Better)法案，还是通过其他法规，都可能引发新一轮区域性的劳动力市场混乱。还有很多地方仍在开采煤炭、开采石油和天然气，并利用这些资源发电。还有更多的企业依赖水泥和钢铁等碳密集型行业，这些行业的生产需要大量能源。尽管脱碳能为世界带来好处，但对这些社区来说，它似乎是一种生存威胁。更糟糕的是，美国中西部依赖化石燃料的社区与许多受中国贸易冲击最严重的地区相距不远。地区制造业的崩溃让那些老一辈工人吞下了苦果，随之而来的可能是一场让年轻一代承受代价的能源转型。

　　要了解能源转型为何会造成如此大的破坏，只需回顾一下1980年油价暴跌后煤炭采矿业的衰落。1980年至1990年间，全国煤矿从业人员从26.4万人降至15.1万人，随后十年又减少了7.1万人。尽管这一行业在21世纪初略有复苏，但2010年之后，煤炭行业的就业再度大幅下滑。在某种性质上，这种冲击与中国贸易的影响相似(但规模小得多)，失业集中在中西部和南部——即肯塔基州、俄亥俄州、宾夕法尼亚州和西弗吉尼亚州，而在采矿业开始衰落近三十年后的21世纪，总体就业状况一直低迷。这又是因为，与经济模型所预测的不同，新的或现有的行业并没有扩张到煤炭城镇去雇佣下岗工人。这些行业的衰落也没有导致工人大批外流;直到2010年，外迁人口才开始增多。人们很难离开祖祖辈辈称之为家的地方。

　　开采、提炼和利用化石燃料的工业在地理上的集中，应该是想要实现美国经济脱碳的政策制定者的当务之急。对可再生能源需求的增加将在太阳能、风能和水力发电领域创造新的工作岗位，但这些工作岗位可能跟从事现有的碳基生产方面人员的关系并不大。新的电力密集型行业，如数据中心，可能会选择建在可再生能源供应商附近，这也可能使下岗工人更难找到其他工作。但这并不意味着为了实现绿色未来，就必须牺牲矿工、钻探工或水力压裂工的利益。政策制定者应该找到方法帮助因能源转型而受到伤害的工人。如果政府关注当地社区的困境并积极解决，就可以避免这些地方经历类似中国冲击后的命运。

　　无论国家经济表现如何，美国的决策者都必须积极应对局部的失业问题。为了做到这一点，政府应该让失业救济的持续时间和慷慨程度取决于地区而不是国家的经济状况：在失业率已经很高的地方，人们失去工作是更加痛苦的。政府还可以启动一个全国工资保险系统，这可以支持经历工资急剧下降的工人的收入，从而保护不稳定的劳动力市场造成的财务不安。

　　但扩大经济安全网只是努力的一部分。为了防止区域经济衰退，政府将需要迅速采取行动，鼓励在大量工作岗位消失的地方创造新的就业机会。这意味着要更加认真地制定基于实际情况的政策。比如制定积极的劳动力市场计划，包括有针对性的行业培训，为工人提供将在全国扩张的行业所需要的技能。例如，在俄亥俄州东北部，哈佛大学的一群学者开展了一项名为“工作推进计划”(WorkAdvance Program)的研究，该项目与医疗保健和其他行业的当地雇主合作，确定他们需要哪些技能，然后帮助没有大学学位的年轻工人获得这些技能。该项目还为这些工人提供就业服务和职业指导。两年后，接受培训的人的收入比没有接受培训的人高出14%。进行这些努力不会使银行破产。许多城市和州在税收优惠方面投入更多资金，以吸引亚马逊或富士康等知名企业入驻。将资金用于改善这些社区的工人的能力和营商环境是用得其所且合乎道德的，也会更有效。

　　如果没有这样的政策准备，能源转型可能会导致地区性失业的不幸和历史重演。它可能会加剧更多的痛苦、造就破碎的家庭以及带来更多毒品成瘾者。地区经济分化加剧了美国的政治两极分化，也会为民粹主义者提供了肥沃的土壤。如果联邦政府认真对待美国经济的脱碳问题，那么它也必须认真对待可能在这个过程中失去工作的人们。

　　作者简介：戈登·H·汉森(Gordon H. Hanson)是哈佛大学肯尼迪学院的彼得·韦特海姆(Peter Wertheim)城市政策教授，也是全球政策与战略学院的高级研究员。本文译自《外交事务》网站。

　　民主党和共和党在很多问题上意见不一，但在应对中国挑战上，两党是有共识的。拜登政府保留了前任对中国进口商品征收的高额关税，选择利用关税压力改变北京的行为，保护美国的利益。拜登今年2月对记者说，中国是美国最“需要重视的竞争对手”，对美国的“繁荣、安全和民主价值观”构成了挑战。

　　不管这种说辞和做法有什么用，中国的崛起无疑冲击了美国的制造业地区。现在有大量证据表明，来自中国的进口竞争已经摧毁了美国中西部和东南部的工业城镇。五年前，大卫·奥特尔，大卫·多恩和我的联合报告中指出，在 1999 年至 2011 年期间，与中国的贸易可能让美国失去了60万至100万个制造业工作岗位，因为美国大型生产商被拥有中国制造的更廉价产品的竞争对手挤出了市场，或者他们把自己的工厂迁到了海外。在新的研究中，我们将分析扩展到2019年。情况依然黯淡。大多数受“中国冲击”影响的地区几乎没有复苏的迹象。

2016年4月，宾夕法尼亚州，一辆卡车驶离关闭的炼钢厂

　　至少在一定程度上，正是认识到了这些损失，特朗普政府开始与中国进行贸易战。但研究表明，特朗普总统的关税政策在扭转那些受冲击地区所遭受的经济和社会损失上，几乎没有什么作用。那些地区的失业率仍然很高，结婚率下降，单亲家庭越来越普遍，越来越多的孩子生活在贫困中。药物滥用率上升，数千人死于阿片类药物过量。事实证明，中国的贸易冲击比最初想象的要持久和强大得多。

　　记住这样的教训，在美国政策制定者制定有重大影响的经济政策——让美国远离化石燃料，转向更绿色的能源——是非常重要的。这种转变对应对气候变化可能至关重要，但它也可能会摧毁美国依赖碳提取的部分地区。2019年，有280万人在从化石燃料中提取、加工、分配和发电的公司工作。许多其他雇主依靠这些工人的支出来维持经营。为了避免造成更多的社会混乱，美国必须从过去的错误中吸取教训。政府将需要积极制定旨在帮助承受更广泛经济转型冲击的地区的政策，而不是指望市场来解决冲击的后果。政府需要设计一种社会福利制度，认识到并非每个地区都受到同样的影响，即使国民经济在增长，有些地方仍在挣扎。否则，可能还会有数百万人被抛在后面。

　　恶性循环

　　中国的贸易冲击实际上开始于1992年左右，当时中国领导人邓小平大力开展中国的经济改革，包括与外部世界更自由的贸易和投资。从20世纪90年代末到21世纪初，北卡罗来纳州的希科里和宾夕法尼亚州的圣玛丽等工业城镇的工厂关闭，制造业工作岗位消失，房价下跌。没有大学文凭的居民眼睁睁他们中产阶级地位的丢失——或者说他们成为中产阶级的希望破灭了。

　　到2010年，中国各种产品在美国的市场份额开始趋于稳定，美国制造商停止了大量裁员。许多政策制定者希望，以前的工厂社区的生活会开始改善。但正如奥托尔、多恩和我在我们的新研究中发现的那样，这样的结果并没有到来。我们研究了2000年至2019年美国工厂城镇的劳动力市场。

　　我们的研究结果与通常的经济模型预测相悖，这种预测是，处于困境中社区的工人会迁移到其他地方寻找工作，新的产业会扩张到受冲击的地区，以利用闲置的劳动力资源。事实上，这两种情况都没有出现。

　　总体而言，离开社区的人口比例相对较低，而企业的扩张不足以吸收先前失业的工人。经济学家仍然无法解释为什么工人没有放弃衰退地区，社会关系可能有一定的解释作用，搬家意味着与家庭成员分离，家庭成员可以照顾孩子，在困难时期提供支持，并提供一个给人安慰的社会网络。

　　尽管制造业就业岗位流失的严重程度显而易见，但许多学者和华盛顿特区内部的政策分析师仍对美国腹地的空心化现象轻描淡写。美国经济的确充满活力，每年都有数百万个工作岗位出现和消失，因此对一些人来说，工业城镇的困境似乎无关紧要。其他人则认为，制造业就业人数的下降是不可避免的;无论中国是不是崛起，自动化和人工智能最终都会导致工厂工作岗位消失。但这些质疑者没有意识到中国贸易冲击在时间和地点上的严重性和集中性。正是由于中国经济改革如此迅速，制造业城镇的失业速度也才同样迅速——比在最严峻的自动化发展历程中的情况要快得多。由于美国中西部和东南部的许多社区严重依赖于某一类行业，损失是相当严重的，因为这些人口没有好的替代计划。相反，制造业的裁员演变成整个地区的失业和更低的工资，引发了经济困境和社会崩溃的恶性循环。

　　再来看看北卡罗莱纳的希科里，那里有38万人口，是最先受到中国贸易冲击的地方。1990年，该镇36%的劳动力从事制造业，主要是制造家具。但到2019年，在经历了数十年的外包之后，只有18%的工人仍在工厂工作。这种急剧下降会对任何社区造成严重打击，而在这样一个高度专业化的地区，破坏性尤其大。在希科里，只有16%的适龄工作人口拥有大学学位，这使得大多数居民很难找到新的高薪就业机会。自那以后，总体就业率下降了7个百分点，令人震惊。然而，2019年，希科里的劳动年龄人口并不比2010年少。

　　国家层面的政策很容易忽视像希科里这样的地方。只有严重的经济萎缩才会促使政府采取行动。例如，经济衰退会迫使国会将失业救济金的期限延长至标准的6个月以上，或增加这些救济金的额度——就像它在应对COVID-19危机时所做的那样。但中国贸易冲击导致的大部分失业发生在本世纪初，当时美国经济也处于扩张期。联邦政府只关注森林而不是树木，对某些地区所遭受的苦难没有给予太多关注。在陷入经济困境的地方，工人们基本上只能靠自己。

　　附带损害

　　超级全球化造成的极端失业或许已经成为过去。但拜登政府减少依赖化石燃料的努力，无论是通过目前正在国会审议的“重建更好未来”(Build Back Better)法案，还是通过其他法规，都可能引发新一轮区域性的劳动力市场混乱。还有很多地方仍在开采煤炭、开采石油和天然气，并利用这些资源发电。还有更多的企业依赖水泥和钢铁等碳密集型行业，这些行业的生产需要大量能源。尽管脱碳能为世界带来好处，但对这些社区来说，它似乎是一种生存威胁。更糟糕的是，美国中西部依赖化石燃料的社区与许多受中国贸易冲击最严重的地区相距不远。地区制造业的崩溃让那些老一辈工人吞下了苦果，随之而来的可能是一场让年轻一代承受代价的能源转型。

　　要了解能源转型为何会造成如此大的破坏，只需回顾一下1980年油价暴跌后煤炭采矿业的衰落。1980年至1990年间，全国煤矿从业人员从26.4万人降至15.1万人，随后十年又减少了7.1万人。尽管这一行业在21世纪初略有复苏，但2010年之后，煤炭行业的就业再度大幅下滑。在某种性质上，这种冲击与中国贸易的影响相似(但规模小得多)，失业集中在中西部和南部——即肯塔基州、俄亥俄州、宾夕法尼亚州和西弗吉尼亚州，而在采矿业开始衰落近三十年后的21世纪，总体就业状况一直低迷。这又是因为，与经济模型所预测的不同，新的或现有的行业并没有扩张到煤炭城镇去雇佣下岗工人。这些行业的衰落也没有导致工人大批外流;直到2010年，外迁人口才开始增多。人们很难离开祖祖辈辈称之为家的地方。

　　开采、提炼和利用化石燃料的工业在地理上的集中，应该是想要实现美国经济脱碳的政策制定者的当务之急。对可再生能源需求的增加将在太阳能、风能和水力发电领域创造新的工作岗位，但这些工作岗位可能跟从事现有的碳基生产方面人员的关系并不大。新的电力密集型行业，如数据中心，可能会选择建在可再生能源供应商附近，这也可能使下岗工人更难找到其他工作。但这并不意味着为了实现绿色未来，就必须牺牲矿工、钻探工或水力压裂工的利益。政策制定者应该找到方法帮助因能源转型而受到伤害的工人。如果政府关注当地社区的困境并积极解决，就可以避免这些地方经历类似中国冲击后的命运。

　　无论国家经济表现如何，美国的决策者都必须积极应对局部的失业问题。为了做到这一点，政府应该让失业救济的持续时间和慷慨程度取决于地区而不是国家的经济状况：在失业率已经很高的地方，人们失去工作是更加痛苦的。政府还可以启动一个全国工资保险系统，这可以支持经历工资急剧下降的工人的收入，从而保护不稳定的劳动力市场造成的财务不安。

　　但扩大经济安全网只是努力的一部分。为了防止区域经济衰退，政府将需要迅速采取行动，鼓励在大量工作岗位消失的地方创造新的就业机会。这意味着要更加认真地制定基于实际情况的政策。比如制定积极的劳动力市场计划，包括有针对性的行业培训，为工人提供将在全国扩张的行业所需要的技能。例如，在俄亥俄州东北部，哈佛大学的一群学者开展了一项名为“工作推进计划”(WorkAdvance Program)的研究，该项目与医疗保健和其他行业的当地雇主合作，确定他们需要哪些技能，然后帮助没有大学学位的年轻工人获得这些技能。该项目还为这些工人提供就业服务和职业指导。两年后，接受培训的人的收入比没有接受培训的人高出14%。进行这些努力不会使银行破产。许多城市和州在税收优惠方面投入更多资金，以吸引亚马逊或富士康等知名企业入驻。将资金用于改善这些社区的工人的能力和营商环境是用得其所且合乎道德的，也会更有效。

　　如果没有这样的政策准备，能源转型可能会导致地区性失业的不幸和历史重演。它可能会加剧更多的痛苦、造就破碎的家庭以及带来更多毒品成瘾者。地区经济分化加剧了美国的政治两极分化，也会为民粹主义者提供了肥沃的土壤。如果联邦政府认真对待美国经济的脱碳问题，那么它也必须认真对待可能在这个过程中失去工作的人们。

　　作者简介：戈登·H·汉森(Gordon H. Hanson)是哈佛大学肯尼迪学院的彼得·韦特海姆(Peter Wertheim)城市政策教授，也是全球政策与战略学院的高级研究员。本文译自《外交事务》网站。