西非：对发展领域方法的放弃

　　1.这一问题是如何显现出来的?

　　大型的成长中的西非经济体们已经成为问题。从2016年开始，这一地区的国家在向欧洲流动的移民前十位始发国中占据了很大部分，尼日利亚人可观地占了穿过地中海中部的移民流的21%。其次是科特迪瓦人和冈比亚人，分别占7%;塞内加尔人和马里人，都是6%。

　　越来越明显，一个像尼日利亚(人口1.86亿)这样的地区性大国可以继续泵出移民前往欧盟，即使在来自贫困和专制的东非国家的人数波动后下降时：到2017年，来自东非小国厄立特里亚(人口：450万)的移民只占新抵达意大利的移民的4%，低于前一年的11%。尼日利亚的移民和寻求避难者在人数上现在超过了他们。然而，尽管90%以上的厄立特里亚人在欧盟初审时得到了保护，对尼日利亚人而言，这一比例仅为20%左右。2015年，1.5万名被指定遣返的尼日利亚人中，只有大约3000人被成功遣返。

　　虽然欧盟与许多西非国家在发展领域有着深厚的关系，但遣返和边境控制并不总是显著的。北非国家长期充当着来自西非地区的移民的缓冲区。欧盟成员国一直很高兴依赖于移民来源国对《科托努协定》中所包含的移民遣返内容的宽松且一般的承诺;《科托努协定》确立了欧盟与非洲国家之间在发展领域的全面关系。然而，随着利比亚的崩溃，与西非合作的必要性变得更加明显。尼日利亚最近同意与欧盟合作，成为欧盟在发展领域的双边合作的一部分，但它这样做，是所有西非国家中的孤例，事实上，也是整个非洲仅有的两例之一(另一个是埃塞俄比亚)。

　　在移民控制方面，小小的佛得角群岛可能是欧盟最亲密的伙伴。2008年，欧盟曾把这些岛屿作为“人口流动伙伴关系”(Mobility Partnership)的试验品;“人口流动伙伴关系”是当时一种前沿模式，提供进入欧洲劳动力市场的机会，以换取在移民方面的合作。而在2012年，欧盟又一次寻找了一个试验品，这一次是为了达成一项签证便利化协议，这一模式使得该群岛的50万公民更易获得90天的申根签证，以换取在移民返回方面的合作。但到2015年，和这些小岛的上述试验几乎是无关紧要的：欧盟需要创立适合尼日利亚和科特迪瓦等人口众多、增长中的大型经济体的合作模式。

       2.欧盟最初的诊断如何?

　　欧洲的决策者们看好他们在源头上解决西非路线的机会以及他们迅速减轻像尼日尔和利比亚这样脆弱的中转国压力的机会。欧盟与西非的移民源头国在边境事务上进行了相当有限交易的事实，意味着有可以轻易实现的目标。此外，与该地区的合作不应全是关于生硬的边境控制和移民遣返方面的。比较一下西非路线上和其他通往欧盟的主要路线上移民的驱动因素，乐观的原因是显而易见的。在巴尔干路线上，移民的原因是叙利亚血腥的内战;在东非路线上，移民的原因是厄立特里亚的政权，该政权使其年轻的国民受制于近乎奴役的状况。相比之下，在西非，欧盟将与“发展之星”打交道，而对这些“发展之星”只是需要帮助管理其充满活力的经济。

　　最好的情况是，欧盟将能够实现它在2015年瓦莱塔峰会上设定的乐观发展目标——解决移民问题的根源，改善向移民原籍国的汇款流动，并促进自愿返回。的确，一些西非的移民源头国不稳定，如博科圣地(Boko Haram)在尼日利亚东北部的叛乱。但大多数来到欧洲的移民实际上来自稳定的地区，这些地区正经历着像“无就业增长”这样的发展问题。但迹象是有希望的——科特迪瓦在2016年的经济增长率为8%，塞内加尔为6%。此外，这些国家对塞拉利昂、几内亚和利比里亚最近爆发的埃博拉疫情的反应表明，它们可以控制自己的边境。

　　3.欧盟最初的政策回应如何?

　　在移民危机之前，欧盟曾想到设立一个非洲信托基金，作为处理萨赫勒地区不安全和脆弱性问题的一种手段。现在，它将这个想法转变为一种就业和移民管理工具，并将其覆盖范围扩大到西非的移民源头国——加纳、几内亚和科特迪瓦。在信托基金创建后的短短一年内，欧盟已经批准了在萨赫勒和乍得湖地区的65个项目，价值近10亿欧元，其中2.2亿欧元用于在西非地区创造就业机会。相比之下，在北非过境国的总花费只有6500万欧元，在非洲之角资助的项目仅仅35个，非洲之角的移民驱动因素被认为是更为多方面、更复杂的;很明显，欧盟真诚地相信，它可以从源头上“治愈”西非移民流。

　　因此，这完全符合欧洲发展政策的一贯原则。欧盟希望这一支出的激增不仅能把人口流动潮减小为“涓涓细流”，还能帮助西非国家重新融合从欧洲回来的国民。结果，布鲁塞尔在动用信托基金和与马里、塞内加尔、尼日利亚展开新的双边框架伙伴关系(Framework Partnerships)时，主要症结往往在于相当微不足道的概念问题：把在西非发展领域的开支从——例如——为女孩提供教育改成用于为年轻人创造就业机会的计划(这些年轻人占非正规移民的大部分)，这会是道德的吗?然而，有一个大问题的确在逐渐开始分裂布鲁塞尔：限制性。欧盟是否应该在开支的这种新用途上附加政治条件?

　　欧盟承诺将其年度总收入的0.7%用于官方发展援助(ODA)。但是，如果欧盟利用官方发展援助来将其狭隘的利益强加给受援国，官方发展援助就不再被认为是官方发展援助：这种高压攻势抑制了开支的发展效应。布鲁塞尔的一些人警告说，出于这个原因，不要使用限制性条件。然而，另一些人则认为，让移民流继续下去，并不符合善治(good governance)的利益。根据习惯国际法，西非国家有义务让本国公民返回国内。事实上，它们当然要满足基本的治理标准，以在一开始就劝阻国民不要进行危险的前往欧洲的旅行。此外，如果尼日利亚或科特迪瓦在边境和遣返问题上不合作，欧盟又如何能向选民证明这一新的支出激增的正当性呢?

　　有一个鹰派路线的先例：阿富汗。由于拒绝将阿富汗国民从欧盟遣返回国，喀布尔一直占据着欧洲负面的新闻头条，一些成员国正准备利用阿富汗国际捐助会议来劝诱它合作。一些欧盟国家甚至开始在非洲以温和的方式采取这种鹰派做法：当欧洲的外长们和总理们访问西非时，他们已经事先开始协调他们的谈话要点，向移民源头国暗示，他们期望边境合作和移民合作，以作为对官方发展援助的回报。塞拉利昂、利比里亚几乎和阿富汗一样依赖官方发展援助，而尼日尔和塞内加尔国民总收入的10%左右则来自官方发展援助。

　　在布鲁塞尔也有关于在欧盟边境管理局制定实施非洲撒哈拉以南地区的相关欧盟援助项目的辩论。其他主要的国际援助国已经在利用本国机构在非洲实施方案，因为这种做法赋予它们在非洲的政治影响力。欧盟传统上向外部机构转包。但欧盟的民政事务机构最近开始在欧洲睦邻政策(ENP)下，在北非的地区性安全部门合作中发挥作用。现在有迹象表明，欧盟边境管理局将开始在西非实施援助。如果欧盟边境管理局的官员们确实执行了欧盟所资助的边境和移民改革，他们将能够向西非国家政府清晰传达他们的信息：如果你想要欧洲在发展领域给予支持，你需要在我们最感兴趣的那些移民事务方面进行合作。

　　但最终，欧盟还是放弃了这条更为强硬的路线，转而主张采取一种“为了更多而更多”(more-for-more)的做法。欧盟将奖励在移民问题上合作的非洲伙伴，在现有开支的基础上增加额外的项目，但不会对那些抵制的国家施加负面的条件。欧盟委员会动用欧洲发展基金(EDF)中未用完的储备资金，而不是从不合作的非洲国家转移资金，来为信托基金筹集资金;它还讨论了以“直接预算支持”等方式对伙伴国进行奖励，“直接预算支持”即接受方可以或多或少地由自己选择如何花销款项。但是，即使这样，欧盟委员会也小心翼翼，因为意识到奖励一个良好行为的国家和制裁一个不良行为的国家之间的实际区别是模糊的。

欧洲发展基金的受援国

　　欧盟成员国高兴地使用“为了更多而更多”的做法。但它们希望能很快看到这些额外支出的成绩。毕竟，欧盟委员会试图为信托基金筹集额外资金的方式之一，是要求成员国政府提供资金配套于欧盟委员会从欧洲发展基金储备中释放出来的额外支出。欧盟成员国已经是欧洲发展基金的来源，它们不愿被要求提供“配套”的进一步支出款项。它们想要“物有所值”——一个表明非正规移民的水平无论如何正在下降的迹象。

　　4.专家意见如何?

　　学者们以前都听过这种说法。对发展援助和移民问题采取一种交易性的方式，欧盟经常就此辩论，专家们花了数年时间认为这将会弄巧成拙。

　　如果欧盟采取惩罚性的路线，(学者们发现自己在重复说)这只会导致非正规移民的增长：发展领域的政策解决诸如贫困和失业等移民的基本推力因素，所以真的没有道理以削减援助作为对拒绝合作国家的惩罚。这种削减只会导致一种不稳定和困难，进而导致人们首先逃离。但是，学者们也指出，“为了更多而更多”的做法——对限制移民并将其国民带回的合作的非洲国家，欧盟给予额外的发展领域的支出——可能是完全一样危险的：欧盟冒着在西非制造一个高压锅局面的风险。

　　“为了更多而更多”不会起作用，原因很简单：经济发展实际上是非正规移民的触发因素，至少在中短期内是如此。非洲人一旦获得了金钱和渴望，就更有可能移民——换句话说，恰恰是在当地经济开始增长的时候。这种现象被称为“移民驼峰”。学者们认为，这种现象正是欧盟目前在经历如此多的来自西非“发展之星”的移民的原因。他们警告说，如果欧盟现在向尼日利亚或科特迪瓦提供额外的发展资金，以阻止其国民移民，那么就在政府封锁移民渠道的地方，移民产生的压力会增加。

　　当然，欧盟可以指望通过大幅增加支出来解决移民的一些根本原因。但欧盟真的期望以双倍快的速度把尼日利亚(人均收入为5000欧元)或科特迪瓦(3000欧元)提高到泰国和巴西的财富水平吗?毕竟，这是西非人可能会停止寻求移民而选择待在家里的转折点——当他们国家的人均收入高达1万～1.5万欧元时。

　　欧盟不是采取提供发展援助作为减少移民的回报的这种交易式做法，而是不得不接受国际移民作为全球经济发展的一部分。它需要利用移民作为西非和欧洲自身经济和政治发展的推动力。这种更全面的做法将使欧盟和西非国家能够以真正依靠彼此发展利益的方式进行移民合作。学者们温习了一张熟悉的蓝图——在2008年关于人口流动伙伴关系的辩论中，他们在佛得角群岛首次提出了一项计划。

　　根据这一计划，欧盟将向来自西非的临时移民开放——一旦移民们的合同完成，他们将着手回国。因此，欧洲将获得一种灵活的劳动力，这种劳动力由不会成为长期福利成本或养老金成本的负担的工人组成。西非国家将获得源源不断的劳工侨汇，这些汇款可能被用于国内的就业创造计划;它们的国民在欧盟期间会“提高技能”，这意味着他们在国内创造的就业机会可能在利润丰厚的服务业;而且，他们将带回在欧洲那些管理良好的民主国家学到的新的、进步的政治态度。西非非正规移民和人才流失的老问题，将转化为一种有益的、井然有序的“人才获得”。

　　5.欧盟是如何容纳专家意见的?

　　与学术压力相一致的是，欧盟成员国的各联盟现在开始重新采用“洄游式移民”的旧政策，并讨论了诸如联合起来为来自尼日利亚和科特迪瓦的移民签发临时工作签证等想法。“洄游式移民”的概念依赖于两个关于移民如何进行的反直觉发现。

　　首先，国际移民通常遵循自然的洄游模式：移民将根据自己的意愿返回本国。这种自然的洄游发生在欧洲自己的历史上：在十九世纪，在到美国的大移民期间，许多人在几年后回到了欧洲。这并不是因为美国的敌意，而是因为他们已经赚足了钱，可以回家过上舒适的生活。即使在今天，移民在完成他们的合同后，很可能会自愿回国，只要可以选择在将来再次移民。这个研究给了欧洲各国政府一个反直觉的教训，欧洲各国政府更习惯于迫使西非国家让本国公民回国：欧盟可以谨慎地向来自西非的移民开放，并利用自然的返回动力，只要保证这些工人有资格在未来回到欧洲。

　　第二，研究人员还发现，移民工人汇回国的全球资金数量实际上远远大于官方发展援助的全球总量。例如，2010年，全球侨汇达到3380亿美元;这估计是全球官方发展援助总额的三倍多。这给欧盟带来了另一个反直觉的教训：欧盟不应把移民看作是发展领域的信托基金可能“治愈”的东西，或者用信托基金作为减少移民的回报，而应把移民和侨汇视为其发展领域工具箱的核心支撑。欧盟可以做多得多的事情来促进西非的经济发展，并促进在那里创造真正有用和可持续的就业，如果它能向临时移民开放的话。

　　事实上，这正是欧盟决策者们在十年前着手做的，当时他们为佛得角群岛创立了人口流动伙伴关系，把临时劳工移民作为改革和发展的一个刺激因素。但欧盟成员国已经失去了勇气，将其变成了一个更具交易性的机制，以提供资金和提供汇款方面的合作换取边境控制。十年后的今天，欧盟开始寻找新一代的西非试验品，以实现这一雄心勃勃的模式。

　　6.现状核实如何?

　　然而，在这段时间里，“加纳案例”在布鲁塞尔广为人知，这也迫使欧洲人对如何看待移民和发展政策产生了另一种根本性的反思。

　　“加纳案例”的得名源自欧盟一成员国最近把对该西非国家的官方发展援助支出削减了10%，即1000万欧元。由于受够了加纳对签署移民遣返协议的拒绝，这个成员国一再警告阿克拉，它准备实施发展领域的制裁。但阿克拉继续抵制在移民返回方面的合作，这个捐助国也执行了其威胁。结果呢?

　　加纳继续对抗这个成员国，抵制在移民返回问题上进行合作的压力。学者们认为这证明了利用发展领域的支持作为手段是无用的。在学术界，“加纳案例”成为交易方法失败的代名词。

　　但是，事实上，加纳的案例也说明了为什么“洄游式移民”这个更加开明的发展领域概念是行不通的。加纳和其他西非国家拒绝让本国国民返回的原因有三个，其中每一个都说明了为什么洄游式移民使西非和欧洲之间的合作更加困难，而不是更容易。

　　西非国家拒绝接收其国民的第一个原因，正是因为它们从它们在欧洲的移民那里收到的汇款额经常使它们从[欧洲]发展领域支出中的所获相形见绌。这些国家对从欧洲遣返移民以换取稍微多些的发展支出几乎没有什么合理的兴趣。在加纳的案例中，这个等式看起来相当精美地平衡：侨汇和官方发展援助都占了加纳国内生产总值的5%左右。但加纳仍然不太可能从欧洲撤出有钱可赚的移民工人以确保官方发展援助——它知道，无论如何，官方发展援助都取决于落日条款(sunset clause)。

　　第二，所有的西非国家都在努力为它们的归国者创造适当的就业机会，像加纳这样的国家甚至在这方面坚持国际最佳做法。问题在于，它们在创造低技能和乡村就业方面大部分取得了成功，而那些回国的加纳人往往会前往城市地区。移民们像预期的那样从欧洲寄来大量的汇款。但这往往会刺激家庭消费，而不是用于新企业的创办或公共投资。

　　第三，非洲国家主动地担心一些散居侨民的回归，认为他们是政治不稳定的根源。它们害怕归国者会传播他们在欧洲期间所形成的价值观和思想。尽管这不是加纳的一个主要症结，但它肯定是马里和埃塞俄比亚的——另外两个欧盟正在努力建立紧密的移民伙伴关系的国家。换句话说，就像在其他领域一样，学者们正确地识别了“洄游式移民”的许多属性，但却完全误读了西非和欧洲国家创造一个框架来驾驭它们的能力。

　　一位欧洲外交官精辟地说了这点。他说，许多西非国家认为，一定数量的人才流失是一件好事：这是一种对付大量年轻、受过良好教育、失业的工人的手段，这些人可能会在国内造成不稳定。它们主动地害怕洄游式移民和“人才获得”。

　　7.真正的问题原来是什么?

　　事后看来，很明显，洄游式移民实际上变成了一种相当循环式的辩论——多年来，这种观点经常被推广，后来又被认为不切实际。如果洄游式移民的概念以这种方式被循环利用，很可能是因为欧洲的决策者们和学者们仍然相信，有一个将发展政策与移民管理相结合的公式。而且，不可避免地，他们不断地使用相同的基本方法——有疗效的“根源”方法、奖励与惩罚的交易模式以及整体的“洄游式移民”方法。事实上，关键的突破在于决策者们淡化了发展的方法。

　　他们的想法很简单：仅仅因为欧盟是西非的主要发展援助国、国家的经济发展和移民率之间存在联系，并不意味着发展政策是解决移民问题的合适工具。当然，在狭义上，那些想要利用发展政策来缓解移民根源问题的决策者们是有道理的：当西非的各经济体发展到足够发达的时候，它们的国民可能会待在家里。但这并不意味着欧盟的发展支出本身会对移民流产生足够的影响。经济发展可以解决非正规的移民问题，但发展政策本身不会。它提供的工具箱太小太窄。

　　至于“洄游式移民”的概念，它实际上相当于对官方发展援助的私有化：它意味着将移民视为发展政策的一种替代，并将移民者视为发展领域工作者的替代。这种做法的支持者是有道理的，但也只是在狭义上：在非洲和欧盟之间往返的移民确实可以刺激经济发展。但这并不意味着他们应该取代发展领域专业人士。来自加纳的移民很难达到发展政策的最佳实践——谁会认真地期待他们达到呢?发展政策提供的小而窄的工具箱是有用的，不能被移民替代。

　　8.欧盟最终进行了何种调整?

　　欧盟采取了一系列快速补救措施，以纠正以往政策措施的影响，并在某种程度上降低了把发展援助集中用于其与西非的移民合作的程度。

　　首先，欧盟采取行动减少西非对来自欧洲的侨汇的依赖。当欧盟在十年前最后一次签署关于洄游式移民的概念文件时，它给自己的目标是降低非洲移民从欧洲汇出收入的费用。但它在这一领域的成功，带来了意想不到的后果，即鼓励尼日利亚将其国民推向欧洲。欧盟现在认识到，它需要给予尼日利亚更大的财政资助，让其工人进入包括西非在内的世界其他地区。因此，欧盟致力于降低在非洲国家之间汇款的费用。在某些情况下，这一费用是从欧洲汇款费用的四倍以上。

　　其次，欧盟将其在西非的发展支出重新集中于“治理援助”上。这是官方发展援助中，的确看起来与移民流的减少相关的唯一领域：如果家乡治理良好、回应他们的需要，人们倾向于在他们的家乡居住。欧盟现在增加了对非洲治理标准的支持，将很大一部分信托基金支出用于这方面。欧盟还研究了欧盟边境管理局可能会对反腐做出的贡献。像将性别平等引入边境标准这样的简单解决办法，可以为治理创造奇迹，打破从事非洲边境控制和执法的腐败的老男孩网络。

　　第三，就欧盟继续推出的人口流动伙伴关系等模式而言，其目标更多地是针对非洲的政治精英，而非更广泛的非洲公民。在东欧和巴尔干地区，欧盟广泛应用人口流动伙伴关系和签证自由化，允许拥有生物识别护照的公民在90天内自由进入申根区，并帮助年轻工人在欧盟获得临时合同。欧盟估计，签证自由化的激励将吸引这些年轻选民向政治精英施加压力，要求他们进行必要的政治改革。但是，当考虑到向西非的推广时，布鲁塞尔的讨论立刻集中在为精英们提供特别的激励：欧盟讨论给持外交护照的人提供特殊利益。如果欧盟选择了这些特殊的方法，那是因为它逐渐意识到，许多西非国家的精英对自己的国民几乎没有责任感。

　　9.长期导向是什么?

　　欧盟正在使其用于与西非移民合作的政策领域多样化，使发展援助成为更广泛的一揽子政策的粘合剂。

　　从贸易政策到投资，从农业到渔业政策，欧盟有各种各样的工具来鼓励创造就业、海关和移民管理。在光谱的一端，这种新方法涉及成熟方案的启动。例如，新的欧洲外部投资非洲计划(European External Investment Plan for Africa)将发展资金转化为投资资本，并应该帮助在发展援助不是总能到达的地方里和情况下创造就业、开办企业。在光谱的另一端，这种方法涉及适度但重要的努力——这些努力旨在确保欧盟贸易或农业政策不会导致移民。如果欧盟向一个发展中国家提供——例如关于糖的——贸易优惠，它需要意识到这可能对可持续发展产生负面影响。这个国家开办大量新的甘蔗种植园时，可能会引发一场土地掠夺。

　　关于工具多样化的一个很好的例子是最近在布鲁塞尔与西非国家进行的关于鼓励洄游式移民的讨论，但这样做，很大程度上是在发展政策框架之外。这个想法是使用贸易和投资政策作为替代：欧盟将接触在欧洲和西非都保持存在的跨国企业，鼓励它们根据它们的企业社会责任和世界贸易组织“服务贸易”规则模式四(Mode 4)(“模式四”指自然人跨境流动规则——译者注)，将工人从它们业务的一个分支转移到另一个分支，只在有限的时间内将员工转移进欧盟。这方面从瑞士获得灵感，瑞士多年来一直在探索类似的政策。瑞士发现，通过像这样选取私营部门，它可以确保国际移民中的“自然洄游”动力实际出现。通过以这种方式在严格的发展框架之外活动，瑞士确保了洄游式移民的发展益处得以实现。

　　瑞士成功的秘诀在于，在其与非洲的移民合作中，将这一系列小的贸易、投资和发展交易打包起来。与西非有着强大双边关系的欧盟诸成员国辩称，欧盟应该效仿这种做法。然而，这样的一揽子交易对于像欧盟这样复杂的机构来说是很难协调的。在像如荷兰这样的个体成员国中，外交官们可以很容易地把这些一揽子交易放在一起。事实上，成员国的外交官们有时会讲述与非洲国家进行移民谈判的故事，并讲到向附近各部的同事发送自发的短信，以获得在教育或文化资助方面的优惠。在像欧盟这样的体系中，将此类“一揽子交易”放在一起将是一件更为复杂的事情。

　　例如，上述“企业洄游式移民”的概念，主要落在欧盟委员会负责内部市场“增长”的总司(DG GROW)手上：企业社会责任是其专门负责领域。但“增长总司”需要与欧盟委员会贸易总司(DG TRADE)紧密合作。对利用贸易合作进行移民管理，贸易总司已经担心，尤其是因为这会使成员国议会批准贸易协议变得更加困难。

　　因此，目前，对欧盟在西非不同政策举措的协调工作，越来越多地落在其内政事务机构手中。欧盟边境管理局可以在尼日利亚的发展领域工作实施中发挥作用;它可以帮助协调“多目标行动”，打击几内亚湾等地的非法捕鱼活动;它可以支持驻尼日尔的安全特派团的工作。但它是一个机构，不能帮助政治交易。

　　布鲁塞尔能在未来提供的是帮助协调成员国在海外的交易决策。在危机爆发的初期，布鲁塞尔建立了各种中心，这些中心帮助各国部长在西非同声同气并巧妙地利用官方发展援助。这些中心是各国政府共享即将到来的访问和发言要点的中央资源库。它们现在可以被改造成用来帮助成员国以更协调的方式与伙伴国达成协议。例如，如果一个成员国政府与一个西非国家签署了航空运输协议，该协议将包含相关的空中边界义务和旅行者遣返义务。在布鲁塞尔的中心将帮助确保这一发展领域的双边举措与其他寻求类似协议的成员国相协调。其结果会是一个范围广泛的移民方面一揽子协议。

 　　西非：对发展领域方法的放弃

　　1.这一问题是如何显现出来的?

　　大型的成长中的西非经济体们已经成为问题。从2016年开始，这一地区的国家在向欧洲流动的移民前十位始发国中占据了很大部分，尼日利亚人可观地占了穿过地中海中部的移民流的21%。其次是科特迪瓦人和冈比亚人，分别占7%;塞内加尔人和马里人，都是6%。

　　越来越明显，一个像尼日利亚(人口1.86亿)这样的地区性大国可以继续泵出移民前往欧盟，即使在来自贫困和专制的东非国家的人数波动后下降时：到2017年，来自东非小国厄立特里亚(人口：450万)的移民只占新抵达意大利的移民的4%，低于前一年的11%。尼日利亚的移民和寻求避难者在人数上现在超过了他们。然而，尽管90%以上的厄立特里亚人在欧盟初审时得到了保护，对尼日利亚人而言，这一比例仅为20%左右。2015年，1.5万名被指定遣返的尼日利亚人中，只有大约3000人被成功遣返。

　　虽然欧盟与许多西非国家在发展领域有着深厚的关系，但遣返和边境控制并不总是显著的。北非国家长期充当着来自西非地区的移民的缓冲区。欧盟成员国一直很高兴依赖于移民来源国对《科托努协定》中所包含的移民遣返内容的宽松且一般的承诺;《科托努协定》确立了欧盟与非洲国家之间在发展领域的全面关系。然而，随着利比亚的崩溃，与西非合作的必要性变得更加明显。尼日利亚最近同意与欧盟合作，成为欧盟在发展领域的双边合作的一部分，但它这样做，是所有西非国家中的孤例，事实上，也是整个非洲仅有的两例之一(另一个是埃塞俄比亚)。

　　在移民控制方面，小小的佛得角群岛可能是欧盟最亲密的伙伴。2008年，欧盟曾把这些岛屿作为“人口流动伙伴关系”(Mobility Partnership)的试验品;“人口流动伙伴关系”是当时一种前沿模式，提供进入欧洲劳动力市场的机会，以换取在移民方面的合作。而在2012年，欧盟又一次寻找了一个试验品，这一次是为了达成一项签证便利化协议，这一模式使得该群岛的50万公民更易获得90天的申根签证，以换取在移民返回方面的合作。但到2015年，和这些小岛的上述试验几乎是无关紧要的：欧盟需要创立适合尼日利亚和科特迪瓦等人口众多、增长中的大型经济体的合作模式。

       2.欧盟最初的诊断如何?

　　欧洲的决策者们看好他们在源头上解决西非路线的机会以及他们迅速减轻像尼日尔和利比亚这样脆弱的中转国压力的机会。欧盟与西非的移民源头国在边境事务上进行了相当有限交易的事实，意味着有可以轻易实现的目标。此外，与该地区的合作不应全是关于生硬的边境控制和移民遣返方面的。比较一下西非路线上和其他通往欧盟的主要路线上移民的驱动因素，乐观的原因是显而易见的。在巴尔干路线上，移民的原因是叙利亚血腥的内战;在东非路线上，移民的原因是厄立特里亚的政权，该政权使其年轻的国民受制于近乎奴役的状况。相比之下，在西非，欧盟将与“发展之星”打交道，而对这些“发展之星”只是需要帮助管理其充满活力的经济。

　　最好的情况是，欧盟将能够实现它在2015年瓦莱塔峰会上设定的乐观发展目标——解决移民问题的根源，改善向移民原籍国的汇款流动，并促进自愿返回。的确，一些西非的移民源头国不稳定，如博科圣地(Boko Haram)在尼日利亚东北部的叛乱。但大多数来到欧洲的移民实际上来自稳定的地区，这些地区正经历着像“无就业增长”这样的发展问题。但迹象是有希望的——科特迪瓦在2016年的经济增长率为8%，塞内加尔为6%。此外，这些国家对塞拉利昂、几内亚和利比里亚最近爆发的埃博拉疫情的反应表明，它们可以控制自己的边境。

　　3.欧盟最初的政策回应如何?

　　在移民危机之前，欧盟曾想到设立一个非洲信托基金，作为处理萨赫勒地区不安全和脆弱性问题的一种手段。现在，它将这个想法转变为一种就业和移民管理工具，并将其覆盖范围扩大到西非的移民源头国——加纳、几内亚和科特迪瓦。在信托基金创建后的短短一年内，欧盟已经批准了在萨赫勒和乍得湖地区的65个项目，价值近10亿欧元，其中2.2亿欧元用于在西非地区创造就业机会。相比之下，在北非过境国的总花费只有6500万欧元，在非洲之角资助的项目仅仅35个，非洲之角的移民驱动因素被认为是更为多方面、更复杂的;很明显，欧盟真诚地相信，它可以从源头上“治愈”西非移民流。

　　因此，这完全符合欧洲发展政策的一贯原则。欧盟希望这一支出的激增不仅能把人口流动潮减小为“涓涓细流”，还能帮助西非国家重新融合从欧洲回来的国民。结果，布鲁塞尔在动用信托基金和与马里、塞内加尔、尼日利亚展开新的双边框架伙伴关系(Framework Partnerships)时，主要症结往往在于相当微不足道的概念问题：把在西非发展领域的开支从——例如——为女孩提供教育改成用于为年轻人创造就业机会的计划(这些年轻人占非正规移民的大部分)，这会是道德的吗?然而，有一个大问题的确在逐渐开始分裂布鲁塞尔：限制性。欧盟是否应该在开支的这种新用途上附加政治条件?

　　欧盟承诺将其年度总收入的0.7%用于官方发展援助(ODA)。但是，如果欧盟利用官方发展援助来将其狭隘的利益强加给受援国，官方发展援助就不再被认为是官方发展援助：这种高压攻势抑制了开支的发展效应。布鲁塞尔的一些人警告说，出于这个原因，不要使用限制性条件。然而，另一些人则认为，让移民流继续下去，并不符合善治(good governance)的利益。根据习惯国际法，西非国家有义务让本国公民返回国内。事实上，它们当然要满足基本的治理标准，以在一开始就劝阻国民不要进行危险的前往欧洲的旅行。此外，如果尼日利亚或科特迪瓦在边境和遣返问题上不合作，欧盟又如何能向选民证明这一新的支出激增的正当性呢?

　　有一个鹰派路线的先例：阿富汗。由于拒绝将阿富汗国民从欧盟遣返回国，喀布尔一直占据着欧洲负面的新闻头条，一些成员国正准备利用阿富汗国际捐助会议来劝诱它合作。一些欧盟国家甚至开始在非洲以温和的方式采取这种鹰派做法：当欧洲的外长们和总理们访问西非时，他们已经事先开始协调他们的谈话要点，向移民源头国暗示，他们期望边境合作和移民合作，以作为对官方发展援助的回报。塞拉利昂、利比里亚几乎和阿富汗一样依赖官方发展援助，而尼日尔和塞内加尔国民总收入的10%左右则来自官方发展援助。

　　在布鲁塞尔也有关于在欧盟边境管理局制定实施非洲撒哈拉以南地区的相关欧盟援助项目的辩论。其他主要的国际援助国已经在利用本国机构在非洲实施方案，因为这种做法赋予它们在非洲的政治影响力。欧盟传统上向外部机构转包。但欧盟的民政事务机构最近开始在欧洲睦邻政策(ENP)下，在北非的地区性安全部门合作中发挥作用。现在有迹象表明，欧盟边境管理局将开始在西非实施援助。如果欧盟边境管理局的官员们确实执行了欧盟所资助的边境和移民改革，他们将能够向西非国家政府清晰传达他们的信息：如果你想要欧洲在发展领域给予支持，你需要在我们最感兴趣的那些移民事务方面进行合作。

　　但最终，欧盟还是放弃了这条更为强硬的路线，转而主张采取一种“为了更多而更多”(more-for-more)的做法。欧盟将奖励在移民问题上合作的非洲伙伴，在现有开支的基础上增加额外的项目，但不会对那些抵制的国家施加负面的条件。欧盟委员会动用欧洲发展基金(EDF)中未用完的储备资金，而不是从不合作的非洲国家转移资金，来为信托基金筹集资金;它还讨论了以“直接预算支持”等方式对伙伴国进行奖励，“直接预算支持”即接受方可以或多或少地由自己选择如何花销款项。但是，即使这样，欧盟委员会也小心翼翼，因为意识到奖励一个良好行为的国家和制裁一个不良行为的国家之间的实际区别是模糊的。

欧洲发展基金的受援国

　　欧盟成员国高兴地使用“为了更多而更多”的做法。但它们希望能很快看到这些额外支出的成绩。毕竟，欧盟委员会试图为信托基金筹集额外资金的方式之一，是要求成员国政府提供资金配套于欧盟委员会从欧洲发展基金储备中释放出来的额外支出。欧盟成员国已经是欧洲发展基金的来源，它们不愿被要求提供“配套”的进一步支出款项。它们想要“物有所值”——一个表明非正规移民的水平无论如何正在下降的迹象。

　　4.专家意见如何?

　　学者们以前都听过这种说法。对发展援助和移民问题采取一种交易性的方式，欧盟经常就此辩论，专家们花了数年时间认为这将会弄巧成拙。

　　如果欧盟采取惩罚性的路线，(学者们发现自己在重复说)这只会导致非正规移民的增长：发展领域的政策解决诸如贫困和失业等移民的基本推力因素，所以真的没有道理以削减援助作为对拒绝合作国家的惩罚。这种削减只会导致一种不稳定和困难，进而导致人们首先逃离。但是，学者们也指出，“为了更多而更多”的做法——对限制移民并将其国民带回的合作的非洲国家，欧盟给予额外的发展领域的支出——可能是完全一样危险的：欧盟冒着在西非制造一个高压锅局面的风险。

　　“为了更多而更多”不会起作用，原因很简单：经济发展实际上是非正规移民的触发因素，至少在中短期内是如此。非洲人一旦获得了金钱和渴望，就更有可能移民——换句话说，恰恰是在当地经济开始增长的时候。这种现象被称为“移民驼峰”。学者们认为，这种现象正是欧盟目前在经历如此多的来自西非“发展之星”的移民的原因。他们警告说，如果欧盟现在向尼日利亚或科特迪瓦提供额外的发展资金，以阻止其国民移民，那么就在政府封锁移民渠道的地方，移民产生的压力会增加。

　　当然，欧盟可以指望通过大幅增加支出来解决移民的一些根本原因。但欧盟真的期望以双倍快的速度把尼日利亚(人均收入为5000欧元)或科特迪瓦(3000欧元)提高到泰国和巴西的财富水平吗?毕竟，这是西非人可能会停止寻求移民而选择待在家里的转折点——当他们国家的人均收入高达1万～1.5万欧元时。

　　欧盟不是采取提供发展援助作为减少移民的回报的这种交易式做法，而是不得不接受国际移民作为全球经济发展的一部分。它需要利用移民作为西非和欧洲自身经济和政治发展的推动力。这种更全面的做法将使欧盟和西非国家能够以真正依靠彼此发展利益的方式进行移民合作。学者们温习了一张熟悉的蓝图——在2008年关于人口流动伙伴关系的辩论中，他们在佛得角群岛首次提出了一项计划。

　　根据这一计划，欧盟将向来自西非的临时移民开放——一旦移民们的合同完成，他们将着手回国。因此，欧洲将获得一种灵活的劳动力，这种劳动力由不会成为长期福利成本或养老金成本的负担的工人组成。西非国家将获得源源不断的劳工侨汇，这些汇款可能被用于国内的就业创造计划;它们的国民在欧盟期间会“提高技能”，这意味着他们在国内创造的就业机会可能在利润丰厚的服务业;而且，他们将带回在欧洲那些管理良好的民主国家学到的新的、进步的政治态度。西非非正规移民和人才流失的老问题，将转化为一种有益的、井然有序的“人才获得”。

　　5.欧盟是如何容纳专家意见的?

　　与学术压力相一致的是，欧盟成员国的各联盟现在开始重新采用“洄游式移民”的旧政策，并讨论了诸如联合起来为来自尼日利亚和科特迪瓦的移民签发临时工作签证等想法。“洄游式移民”的概念依赖于两个关于移民如何进行的反直觉发现。

　　首先，国际移民通常遵循自然的洄游模式：移民将根据自己的意愿返回本国。这种自然的洄游发生在欧洲自己的历史上：在十九世纪，在到美国的大移民期间，许多人在几年后回到了欧洲。这并不是因为美国的敌意，而是因为他们已经赚足了钱，可以回家过上舒适的生活。即使在今天，移民在完成他们的合同后，很可能会自愿回国，只要可以选择在将来再次移民。这个研究给了欧洲各国政府一个反直觉的教训，欧洲各国政府更习惯于迫使西非国家让本国公民回国：欧盟可以谨慎地向来自西非的移民开放，并利用自然的返回动力，只要保证这些工人有资格在未来回到欧洲。

　　第二，研究人员还发现，移民工人汇回国的全球资金数量实际上远远大于官方发展援助的全球总量。例如，2010年，全球侨汇达到3380亿美元;这估计是全球官方发展援助总额的三倍多。这给欧盟带来了另一个反直觉的教训：欧盟不应把移民看作是发展领域的信托基金可能“治愈”的东西，或者用信托基金作为减少移民的回报，而应把移民和侨汇视为其发展领域工具箱的核心支撑。欧盟可以做多得多的事情来促进西非的经济发展，并促进在那里创造真正有用和可持续的就业，如果它能向临时移民开放的话。

　　事实上，这正是欧盟决策者们在十年前着手做的，当时他们为佛得角群岛创立了人口流动伙伴关系，把临时劳工移民作为改革和发展的一个刺激因素。但欧盟成员国已经失去了勇气，将其变成了一个更具交易性的机制，以提供资金和提供汇款方面的合作换取边境控制。十年后的今天，欧盟开始寻找新一代的西非试验品，以实现这一雄心勃勃的模式。

　　6.现状核实如何?

　　然而，在这段时间里，“加纳案例”在布鲁塞尔广为人知，这也迫使欧洲人对如何看待移民和发展政策产生了另一种根本性的反思。

　　“加纳案例”的得名源自欧盟一成员国最近把对该西非国家的官方发展援助支出削减了10%，即1000万欧元。由于受够了加纳对签署移民遣返协议的拒绝，这个成员国一再警告阿克拉，它准备实施发展领域的制裁。但阿克拉继续抵制在移民返回方面的合作，这个捐助国也执行了其威胁。结果呢?

　　加纳继续对抗这个成员国，抵制在移民返回问题上进行合作的压力。学者们认为这证明了利用发展领域的支持作为手段是无用的。在学术界，“加纳案例”成为交易方法失败的代名词。

　　但是，事实上，加纳的案例也说明了为什么“洄游式移民”这个更加开明的发展领域概念是行不通的。加纳和其他西非国家拒绝让本国国民返回的原因有三个，其中每一个都说明了为什么洄游式移民使西非和欧洲之间的合作更加困难，而不是更容易。

　　西非国家拒绝接收其国民的第一个原因，正是因为它们从它们在欧洲的移民那里收到的汇款额经常使它们从[欧洲]发展领域支出中的所获相形见绌。这些国家对从欧洲遣返移民以换取稍微多些的发展支出几乎没有什么合理的兴趣。在加纳的案例中，这个等式看起来相当精美地平衡：侨汇和官方发展援助都占了加纳国内生产总值的5%左右。但加纳仍然不太可能从欧洲撤出有钱可赚的移民工人以确保官方发展援助——它知道，无论如何，官方发展援助都取决于落日条款(sunset clause)。

　　第二，所有的西非国家都在努力为它们的归国者创造适当的就业机会，像加纳这样的国家甚至在这方面坚持国际最佳做法。问题在于，它们在创造低技能和乡村就业方面大部分取得了成功，而那些回国的加纳人往往会前往城市地区。移民们像预期的那样从欧洲寄来大量的汇款。但这往往会刺激家庭消费，而不是用于新企业的创办或公共投资。

　　第三，非洲国家主动地担心一些散居侨民的回归，认为他们是政治不稳定的根源。它们害怕归国者会传播他们在欧洲期间所形成的价值观和思想。尽管这不是加纳的一个主要症结，但它肯定是马里和埃塞俄比亚的——另外两个欧盟正在努力建立紧密的移民伙伴关系的国家。换句话说，就像在其他领域一样，学者们正确地识别了“洄游式移民”的许多属性，但却完全误读了西非和欧洲国家创造一个框架来驾驭它们的能力。

　　一位欧洲外交官精辟地说了这点。他说，许多西非国家认为，一定数量的人才流失是一件好事：这是一种对付大量年轻、受过良好教育、失业的工人的手段，这些人可能会在国内造成不稳定。它们主动地害怕洄游式移民和“人才获得”。

　　7.真正的问题原来是什么?

　　事后看来，很明显，洄游式移民实际上变成了一种相当循环式的辩论——多年来，这种观点经常被推广，后来又被认为不切实际。如果洄游式移民的概念以这种方式被循环利用，很可能是因为欧洲的决策者们和学者们仍然相信，有一个将发展政策与移民管理相结合的公式。而且，不可避免地，他们不断地使用相同的基本方法——有疗效的“根源”方法、奖励与惩罚的交易模式以及整体的“洄游式移民”方法。事实上，关键的突破在于决策者们淡化了发展的方法。

　　他们的想法很简单：仅仅因为欧盟是西非的主要发展援助国、国家的经济发展和移民率之间存在联系，并不意味着发展政策是解决移民问题的合适工具。当然，在狭义上，那些想要利用发展政策来缓解移民根源问题的决策者们是有道理的：当西非的各经济体发展到足够发达的时候，它们的国民可能会待在家里。但这并不意味着欧盟的发展支出本身会对移民流产生足够的影响。经济发展可以解决非正规的移民问题，但发展政策本身不会。它提供的工具箱太小太窄。

　　至于“洄游式移民”的概念，它实际上相当于对官方发展援助的私有化：它意味着将移民视为发展政策的一种替代，并将移民者视为发展领域工作者的替代。这种做法的支持者是有道理的，但也只是在狭义上：在非洲和欧盟之间往返的移民确实可以刺激经济发展。但这并不意味着他们应该取代发展领域专业人士。来自加纳的移民很难达到发展政策的最佳实践——谁会认真地期待他们达到呢?发展政策提供的小而窄的工具箱是有用的，不能被移民替代。

　　8.欧盟最终进行了何种调整?

　　欧盟采取了一系列快速补救措施，以纠正以往政策措施的影响，并在某种程度上降低了把发展援助集中用于其与西非的移民合作的程度。

　　首先，欧盟采取行动减少西非对来自欧洲的侨汇的依赖。当欧盟在十年前最后一次签署关于洄游式移民的概念文件时，它给自己的目标是降低非洲移民从欧洲汇出收入的费用。但它在这一领域的成功，带来了意想不到的后果，即鼓励尼日利亚将其国民推向欧洲。欧盟现在认识到，它需要给予尼日利亚更大的财政资助，让其工人进入包括西非在内的世界其他地区。因此，欧盟致力于降低在非洲国家之间汇款的费用。在某些情况下，这一费用是从欧洲汇款费用的四倍以上。

　　其次，欧盟将其在西非的发展支出重新集中于“治理援助”上。这是官方发展援助中，的确看起来与移民流的减少相关的唯一领域：如果家乡治理良好、回应他们的需要，人们倾向于在他们的家乡居住。欧盟现在增加了对非洲治理标准的支持，将很大一部分信托基金支出用于这方面。欧盟还研究了欧盟边境管理局可能会对反腐做出的贡献。像将性别平等引入边境标准这样的简单解决办法，可以为治理创造奇迹，打破从事非洲边境控制和执法的腐败的老男孩网络。

　　第三，就欧盟继续推出的人口流动伙伴关系等模式而言，其目标更多地是针对非洲的政治精英，而非更广泛的非洲公民。在东欧和巴尔干地区，欧盟广泛应用人口流动伙伴关系和签证自由化，允许拥有生物识别护照的公民在90天内自由进入申根区，并帮助年轻工人在欧盟获得临时合同。欧盟估计，签证自由化的激励将吸引这些年轻选民向政治精英施加压力，要求他们进行必要的政治改革。但是，当考虑到向西非的推广时，布鲁塞尔的讨论立刻集中在为精英们提供特别的激励：欧盟讨论给持外交护照的人提供特殊利益。如果欧盟选择了这些特殊的方法，那是因为它逐渐意识到，许多西非国家的精英对自己的国民几乎没有责任感。

　　9.长期导向是什么?

　　欧盟正在使其用于与西非移民合作的政策领域多样化，使发展援助成为更广泛的一揽子政策的粘合剂。

　　从贸易政策到投资，从农业到渔业政策，欧盟有各种各样的工具来鼓励创造就业、海关和移民管理。在光谱的一端，这种新方法涉及成熟方案的启动。例如，新的欧洲外部投资非洲计划(European External Investment Plan for Africa)将发展资金转化为投资资本，并应该帮助在发展援助不是总能到达的地方里和情况下创造就业、开办企业。在光谱的另一端，这种方法涉及适度但重要的努力——这些努力旨在确保欧盟贸易或农业政策不会导致移民。如果欧盟向一个发展中国家提供——例如关于糖的——贸易优惠，它需要意识到这可能对可持续发展产生负面影响。这个国家开办大量新的甘蔗种植园时，可能会引发一场土地掠夺。

　　关于工具多样化的一个很好的例子是最近在布鲁塞尔与西非国家进行的关于鼓励洄游式移民的讨论，但这样做，很大程度上是在发展政策框架之外。这个想法是使用贸易和投资政策作为替代：欧盟将接触在欧洲和西非都保持存在的跨国企业，鼓励它们根据它们的企业社会责任和世界贸易组织“服务贸易”规则模式四(Mode 4)(“模式四”指自然人跨境流动规则——译者注)，将工人从它们业务的一个分支转移到另一个分支，只在有限的时间内将员工转移进欧盟。这方面从瑞士获得灵感，瑞士多年来一直在探索类似的政策。瑞士发现，通过像这样选取私营部门，它可以确保国际移民中的“自然洄游”动力实际出现。通过以这种方式在严格的发展框架之外活动，瑞士确保了洄游式移民的发展益处得以实现。

　　瑞士成功的秘诀在于，在其与非洲的移民合作中，将这一系列小的贸易、投资和发展交易打包起来。与西非有着强大双边关系的欧盟诸成员国辩称，欧盟应该效仿这种做法。然而，这样的一揽子交易对于像欧盟这样复杂的机构来说是很难协调的。在像如荷兰这样的个体成员国中，外交官们可以很容易地把这些一揽子交易放在一起。事实上，成员国的外交官们有时会讲述与非洲国家进行移民谈判的故事，并讲到向附近各部的同事发送自发的短信，以获得在教育或文化资助方面的优惠。在像欧盟这样的体系中，将此类“一揽子交易”放在一起将是一件更为复杂的事情。

　　例如，上述“企业洄游式移民”的概念，主要落在欧盟委员会负责内部市场“增长”的总司(DG GROW)手上：企业社会责任是其专门负责领域。但“增长总司”需要与欧盟委员会贸易总司(DG TRADE)紧密合作。对利用贸易合作进行移民管理，贸易总司已经担心，尤其是因为这会使成员国议会批准贸易协议变得更加困难。

　　因此，目前，对欧盟在西非不同政策举措的协调工作，越来越多地落在其内政事务机构手中。欧盟边境管理局可以在尼日利亚的发展领域工作实施中发挥作用;它可以帮助协调“多目标行动”，打击几内亚湾等地的非法捕鱼活动;它可以支持驻尼日尔的安全特派团的工作。但它是一个机构，不能帮助政治交易。

　　布鲁塞尔能在未来提供的是帮助协调成员国在海外的交易决策。在危机爆发的初期，布鲁塞尔建立了各种中心，这些中心帮助各国部长在西非同声同气并巧妙地利用官方发展援助。这些中心是各国政府共享即将到来的访问和发言要点的中央资源库。它们现在可以被改造成用来帮助成员国以更协调的方式与伙伴国达成协议。例如，如果一个成员国政府与一个西非国家签署了航空运输协议，该协议将包含相关的空中边界义务和旅行者遣返义务。在布鲁塞尔的中心将帮助确保这一发展领域的双边举措与其他寻求类似协议的成员国相协调。其结果会是一个范围广泛的移民方面一揽子协议。