(三)煤炭行业监管政策及其发展历程

　　1.《露天采矿管理与复垦法》的出台

　　美国煤炭资源十分丰富，采煤业始于18世纪40年代，到19世纪初，采煤业成为美国重要支柱产业之一。采煤业促进了美国工业增长，但也造成了土地损毁和环境污染。20世纪70年代中期，针对露天煤矿造成的土地破坏和环境危机，美国有34个州制定了有关露天采矿土地复垦的法律法规。在此基础上，联邦政府于1977年颁布了《露天采矿管理与复垦法》。

露天矿区复垦前后

　　美国矿区土地复垦的管理工作主要由内政部牵头，由该部露天采矿复垦与执法办公室(OSMRE)负责实施，土地管理局和美国环保署等部门协助对与本部门有关的土地复垦工作进行管理。各州资源部负责辖区内矿区复垦工作。

　　《露天采矿管理与复垦法》的主要内容是，如果矿区土地为基本农田，矿山所有人在开采前必须对农用土地的表层土进行剥离、存储;在矿区分片开采结束后进行回填。因此，表土剥离是与矿区土地复垦制度紧密结合的，是土地复垦的重要环节，也是在基本农田上进行开采活动开始前必须要做的工作。

　　为了确保《露天采矿管理与复垦法》的实施，美国政府制定了《基本农田采矿作业的特殊永久计划实施标准》，规定了在基本农田上采矿作业的表土剥离措施和规范、土地复垦规定以及有关露天煤矿区复垦的操作规程标准等。一是，各州土壤保护机构必须建立关于基本农田表层土剥离、存储、回填重建的相关规定。二是，基本农田表层土必须在挖掘、爆破或开采活动开始前从矿区剥离出来，用于基本农田重建的表层土，其剥离和存储的最小深度必须达到48英寸(121.92厘米)。三是，表土回填和重建必须符合国家土壤调查的标准，包括土壤厚度、密度以及PH值等，使重建土壤的生产力等同或更高于该地区其他基本农田;土壤和用于替代的土壤物质的最小深度必须达到48英寸。四是，在表层土回填后，土壤表面必须有植被固定，或采取其他措施以抵制风和水流对土壤的侵蚀。只有在观测期(10年)内同种作物的年平均产量等同或超过同期该地区原生土地作物的产量时，土地复垦才算成功，才能解除实施者表土剥离的有关合同。

　　同时，美国政府为了使《露天采矿管理与复垦法》得到彻底执行，将复垦计划和表层土剥离规划纳入到采矿许可证的审批程序中。采矿申请者在申请采矿许可证时，必须递交内容详实的复垦规划材料;矿区占用基本农田的还需有详细的土壤状况调查、表土剥离、存储和回填规划。主管部门(联邦或州一级)要将矿区开采前的自然情况登记在案，并审查采矿复垦计划，通过后才能颁发采矿许可证。农用地表土未剥离之前不允许进行任何开采活动;对不遵守规定的企业或个人，管理部门有权中止、吊销或撤销开采许可证。

　　在此基础上，美国政府对相关企业实行预先缴纳复垦保证金制度。征收的复垦保证金在企业按照标准实施回填和复垦并经验收合格后，政府在回填阶段、恢复生产力阶段和达到原生土地平均产量阶段等三个时段，分别按照征收总额的60%、25%和15%向企业返还保证金。

　　2.大力发展与推广清洁煤技术

　　为减少温室气体排放、提高煤炭利用效率，美国小布什政府自2001年以来，通过“煤炭研究计划”、“清洁煤发电计划”、“碳捕捉与封存”等项目或倡议，加快先进清洁煤技术的研发，并通过制定相关税收优惠政策推广清洁发电技术的商业化运用，提升煤炭新技术的经济可行性与市场竞争力。2005年8月，小布什总统签署《2005年国家能源政策法案》，继续支持煤炭清洁利用方面的技术研发。

　　当前，美国清洁煤技术的研究与应用主要体现在以下方面：第一步是对现有电厂进行清洁煤技术改造，大幅减少污染物及温室气体排放;第二步是逐步淘汰落后发电产能，提高新建电厂门槛，推广清洁发电技术;第三步是加速推进新一代煤炭发电技术的研发与示范，如煤粉超临界发电和“整体煤气化联合循环”(Integrated Gasification Combined Cycle，缩写为IGCC)等先进技术，在全球率先建成世界上第一个零排放煤炭发电厂——“未来发电厂”;第四步是通过美国能源部为促进环保和能源安全的创新技术项目提供金融支持，向新建清洁煤电厂及煤气化项目提供税收优惠;第五步是继续支持碳捕捉与封存技术的研发，并对其安全性、经济性和可行性进行充分验证。美国能源部强调，将提供资金帮助燃煤发电厂进行二氧化碳捕获和封存技术改造，并向新建发电厂提供资金以购置碳捕获与封存设备，从而使新发电厂每年至少可减排100万吨二氧化碳。为推动清洁煤电技术的使用，美国政府还制定了相关的税收优惠激励措施。《2005年能源政策法》规定，美国政府将为清洁煤项目提供16.5亿美元的税收优惠，主要面向“整体煤气化联合循环”项目及其他创新型先进煤电技术与煤炭气化技术。美国希望通过上述举措来帮助企业降低成本，加速技术应用和推广。奥巴马总统签署的《2009年美国复苏与再投资法》，计划投入100亿美元用于碳捕获与封存技术项目。2013年初，奥巴马政府公布针对美国燃煤发电厂的新法规，迫使数以百计的电厂削减温室气体排放，否则将面临关闭。

　　3.扩大对外出口

　　新任美国总统特朗普誓言复苏衰退多年的美国煤炭产业，在2017年3月签署的“能源独立”行政命令中，内容之一就是要求取消现有禁止在联邦土地上新增和改动煤炭开采租赁的规定，以鼓励和刺激煤炭生产。2017年6月，特朗普在美国能源部发表演讲，再度强调要加大美国煤炭出口。“乌克兰已经告诉我们，他们希望从美国获得煤炭，世界上还有许多地方需要。我们想把煤炭卖给他们，也卖给世界上其他有需求的人。”特朗普同时宣布，美国财政部将为高效海外煤电厂的融资“消除障碍”，以促进美国煤炭出口。

　　(四)原子能行业监管政策及其发展历程

　　1.原子能行业监管发展历程

　　第二次世界大战让全世界认识到原子能的巨大威力，战后的1946年8月1日，“为了发展和控制原子能”，美国紧急着手制定并发布生效了《原子能法》(简称1946年原子能法)，共有21节，主要内容是政策声明、原子能委员会及组织机构、研发、生产、军事应用以及执法等条款。该法是美国第一部核立法，为推动原子能技术快速发展(主要是军事应用及保密性)做出了贡献。依据该法，美国成立了原子能委员会全面管理原子能各方面事务。该法也是世界第一部核立法，成为其他国家核立法的范本，连名称都被其他国家直接参考并使用。

杜鲁门签署1946年原子能法

　　随着原子能技术在世界各国的不断发展，在英国等国民用核技术快速发展特别是苏联1954年6月建成世界首个核电厂的刺激下，美国总统艾森豪威尔推动了“和平发展核能”的浪潮。1954年新的《原子能法》(简称1954年原子能法)的出台，结束了政府对原子能技术的垄断，启动了民用核电工业的发展。为了有效管理反应堆，该法提出了核设施的许可证管理制度，同时提出了反应堆操作人员持证上岗制度。“为了防护和平应用中造成的危害”，该法还要求美国原子能委员会成立“反应堆安全咨询委员会”，负责“对拟建的反应堆的危险性和制定的反应堆安全标准的适当性向委员会提出建议”。作为核技术最先进的国家，该法还专门拿出一章对核出口做出相关规定和限制。1954年的《原子能法》规定了原子能委员会的三个主要职能：继续核武器项目;促进核电的商业应用;防护和平应用中的危害。随后，原子能委员会在该法律框架下制定了依靠私营企业而非政府来发展核电的国家战略。该法是世界上最详细的原子能法，共28章220多条，历经1974年和1992年等多次修订至今有效。

　　原子能委员会确定了由私营电力公司作为民用核电的发展主体后，又于1955年1月宣布了“动力反应堆示范项目”。由于业界一致认为，虽然在反应堆中采取了专设安全设施等措施，采用了保守设计的理论，但发生反应堆严重事故的几率也不可能降至零。为了消除对一旦出现核事故后赔偿无法精确估算并大大超过核电厂商业保险额度的担忧，1957年美国国会通过了《普赖斯-安德森法》，开始了核损害赔偿制度的探索，从而破除了私营电力公司大力开发核电的最大障碍，有力地推动了美国乃至世界范围内的核电大发展。

　　随着工业化开发过程中产生的环境污染问题越来越严重，出现了以洛杉矶“气体污染”为代表的环境污染案例。美国于20世纪60年代掀起一场环保浪潮，特别是1969年美国颁布了《国家环境政策法》。随后，为了限制原子能开发利用中对环境的影响，美国非政府组织和公众以“热污染”等议题，与原子能委员会展开了针对核电厂的争论和博弈。之后1972年《联邦水污染控制法》和1977年《清洁空气法》等相关法律针对具体技术环节做出了明确的法律规定，该规定由环保署负责执行。

　　为了有效实现军民分类管理，加之原子能委员会在应急安全注入系统(ECC)的安全问题上失去公信力，美国国会于1974年通过了《能源重组法》。该法案将原子能军用与民用相对分离，撤销了原子能委员会，新成立了核管理委员会，承接原属于原子能委员会的所有许可证审批和相关安全监管职能，而与国防相关的核武器制造和研发活动归于能源研究和开发管理局负责。1977年，《能源部组织法》撤销了能源研究和开发管理局，将该局绝大部分权力授予能源部。

1977年，美国能源部成立后的一下属机构牌匾

　　至此，美国原子能管理的政府架构基本完成，能源部、核管理委员会和环保署三驾马车实施发展、安全、环保三大政府监管职能。在放射性废物管理上尤其体现了该管理架构，核管理委员会负责制定和执行相关法规，以确保相关活动的安全;能源部负责管理商业乏燃料和高放射性废物的运输处理处置;环保署负责设定放射性对环境和生物影响的最大限值。

　　1978年，美国颁布《铀矿冶尾矿辐射控制法》，规定了铀矿山尾矿的许可和监管制度。1982年的《核废物政策法》是美国放射性废物处理的基础法案。随后的1985年《低放射性废物政策修改法》及其修正案，对低放射性废物的处理制定了相应的管理办法。1992年的《能源政策法》调整了高放射性废物管理和乏燃料处置的管理，其中重点是授权了尤卡山项目，落实了高放废物处置路径。

　　进入21世纪以来，受世界各国核电建设热情的影响以及应对能源安全等问题，美国各界重新开始了对核电的关注。2005年8月，小布什签署《2005年国家能源政策法案》，其中提出在停滞了近30年后，美国政府未来将授权建设一批核电厂，从能源安全角度完善美国能源战略。2012年2月，核管理委员会时隔34年再次颁发核电许可证，美国核能产业开启新篇章。

　　特朗普政府上台后，美国对核能的重视程度进一步提高。2017年1月，美国众议院通过《先进核技术发展法案》和《能源部创新法案》，以促进核工业发展。6月20日，美国众议院通过旨在扩大核电站税收优惠的法案，使更多核设施有资格获得1.8美分/千瓦时的税收抵免。6月27日，美国能源部长里克•佩里强调，美国需要确保自身在技术上和经济上继续发展核能，美国政府正将注意力集中在新型的、低成本的核技术上。佩里表示：“我们要做的事情之一，就是让核电重新流行起来”，“如果我们不这么做，那么中国和俄罗斯将填补进来。”6月29日，特朗普在能源部阐述其能源政策时，进一步强调了美国核工业的重要性，并表示：“我们将开始重振和扩大核能部门。对美国核能政策的全面回顾，将有助于我们找到复兴这一关键能源的新方法。”

　　在国际上，为了推进“共同防御”，以美国为首的联合国主导了1968年《不扩散核武器公约》的出台，美国国会于1970年批准该公约，并于1978年制定了国内的《核不扩散法》。随后，1980年美国签署《核材料实物保护公约》，1982年颁布《核材料实物保护公约执行法》。在苏联切尔诺贝利核事故后，美国于1986年批准了《及早通报核事故公约》和《核事故或辐射紧急情况援助公约》，1994年签署了《核安全公约》，1997年签署了《乏燃料管理安全和放射性废物管理安全联合公约》。上述法律文件有效推动了核安全国际合作的发展，实现国际共同保障原子能安全可持续。

　　2.美国的核立法趋势

　　美国核立法进程伴随着原子能产业的发展而不断发展，形成了一个结构合理、内外兼顾、逻辑严密、重点突出的完整法律体系，体现了美国原子能产业发展和法律的特点，有效地实现了国家安全和民众福祉，奠定了美国在原子能领域的世界领先地位。纵观美国核立法历程，可以看出有以下几个明显的趋势。

　　一是从军用到民用的趋势。原子能的应用是从军事领域开始的，并成为结束二战的标志性成果，最初的《原子能法》很好地体现和贯彻了美国发展战略。而自20世纪50年代以后，世界其他国家在原子能领域各有突破，特别是苏联建设了世界首个核电厂，同时为了造福公众，美国也逐渐确立了原子能军用和民用并重的发展战略，1954年《原子能法》应运而生。随后针对核事故民事损害赔偿的《普赖斯-安德森法》，则为军用到民用的转变做出诠释。经过20世纪60、70年代的大发展，美国已拥有100多座反应堆，发电量占全国总发电量的1/5。虽然经历了三哩岛和苏联切尔诺贝利两次重大核事故，但进入21世纪以来，2005年《能源政策法》依然将核电和太阳能、风能、水电并列，视为未来需要重点发展的民用能源支柱。

　　二是从政府到企业的趋势。在原子能利用初期，包括美国在内的各国政府都严格管理原子能，其研究、信息、材料等都掌握在政府手中，各个反应堆项目也是由政府出资，国家实验室配合实施。但是，1954年《原子能法》决定放松对企业掌握技术和数据方面的限制，随后原子能委员会决定在“美国式自由企业制度”的框架下，引导私营企业主导商用核能的开发，以实现“具有经济竞争力的核动力厂”。为此，原子能委员会与国会的原子能联合委员会展开了激烈争执。1956年，要求政府而非企业来主导“动力反应堆示范项目”的Gore-Holifield法案在国会以微弱差额被挫败，体现了从政府主导到企业牵头的发展趋势。随后共有五家公司向原子能委员会提交了项目提案，并在20世纪60、70年代掀起了核电发展浪潮。第一个提出示范项目的快堆工程并未取得预期效果，而西屋公司的压水堆技术、通用公司的沸水堆项目经过系列化标准化发展，最终成为市场主流，西屋公司在海军动力项目中也确立了霸主地位。可以说，美国在全世界确立的核能发展鼻祖以及超过半个世纪核能发展领头羊的地位，都与上述决定密不可分。

　　三是从发展到安全的趋势。人类在原子能领域的探索中逐渐认识到核安全的重要意义，特别是三次核事故(美国三哩岛、苏联切尔诺贝利、日本福岛)所引发的原子能发展与安全关系的争论，就像矛和盾的辩证发展。从最早的《原子能法》在原子能委员会下设“反应堆安全咨询委员会”，到1974年立法创建具有独立性、权威性和有效性的国家核安全监管机构——美国核管理委员会——来专门从事许可证审评、技术审查、监督、执法、应急、保障等政府职能，有效应对了三哩岛核事故的冲击。随后环保署介入，完善了环境这一最后环节，填补了最后一个管理空白。除美国外，加拿大于1997年通过《核安全与控制法》，并建立了安全监管机构——加拿大核安全委员会;法国于2006年通过《核信息透明与核安全法》，成立法国核安全局……这些都是类似举措。

　　正因为如此，福岛核事故后，美国对其核安全很有信心，很快宣布美国不会发生类似福岛的核事故，并于次年颁发执照开始核电建设。当前世界核工业界均意识到安全是发展的前提，未来将投入巨大资源进一步提升安全水平。

　　四是从核电到两端的趋势。在原子能和平利用过程中，美国首先关注的是原子能发电这一造福人类的核心环节，通过立法大力推进。但随着社会进步和民众认识能力的提升，原子能产业前端的铀矿冶的安全防护，以及后端的乏燃料处理处置已成为制约其发展、引发社会公众关心和担忧的核心要素。因此，从20世纪70年代后期到80年代，前端的安全环保问题是美国国会争论的热点;从20世纪90年代持续到21世纪初乃至未来相当长一段时期，后端的核立法成为美国国会、政府、非政府组织和公众讨论的焦点。特别是奥巴马政府上台后，实施了近20年、投资超过150亿美元的后处置场“尤卡山”项目被废止，2013年美国蓝带委员会提出了包括中间贮存设施、运输和先进核燃料循环技术研究在内的一揽子计划，同时建议未来建立新的政府管理机构来管理放射性废物。核电乏燃料以及高放废物处置，已成为当前美国核工业界继续发展的最大制约因素和关键节点。

　　五是从国内到国际的趋势。原子能产业发展历程，无论是军事应用引发的核扩散问题，还是和平利用中民用核电厂发生的三次重大核事故，都说明了核的独特之处，即“核无国界”。涉核问题不只是一个国家或地区的问题，还会引发局部乃至全球的连锁反应，伊拉克大规模杀伤性武器存在与否相关议题、苏联切尔诺贝利核事故都说明了这一点。为了控制核材料扩散，美国牵头在联合国框架下成立了国际原子能机构，监督核材料流通。切尔诺贝利事故后，在国际原子能机构的牵头推动和世界各国的全力参与下，各国政府紧急签署了《及早通报核事故公约》、《核事故或辐射紧急情况援助公约》。“9•11事件”后，美国又推动联合国于2005年修订了《核材料实物保护公约》。这些国际公约也给美国国内核立法打下了深刻的烙印。

　　原子能产业经过多年发展，已经展现出其独特性质，并逐渐为世人所知。早期的军事应用，随后的核电大发展，紧接着的安全监管、环境保护，再后来的聚焦前后端，进而拓展到国际合作，这些发展过程以及每个特殊时期的主要矛盾，都成为立法工作者关注、推动的热点和焦点。这一循序渐进、不断突破、每个时代抓住主要矛盾制定相关法律的模式，为其他国家提供了有益借鉴。

　　作为全球的能源生产和消费大国，美国的能源管理和监管体制也较为成功，尤其是近年来改变美国乃至全球能源格局的“页岩革命”，与美国的能源管理体制密切相关。美国强调充分发挥市场作用，强调法治，其能源管理和监管法律法规完善，管理机构设置较为合理。

　　一、涉及美国能源的主要立法

　　(一)美国能源监管的主要立法梳理

　　1.联邦层面的主要立法

　　为了加强和规范能源监管工作，美国建立了较为完备的能源监管法律体系。早在20世纪30年代，美国就制定了《天然气法》，此后又陆续制定了《菲利普斯决议》、《天然气政策法》等法律法规。此外，美国还有与能源监管相关的反垄断法律法规，如《谢尔曼反托拉斯法》、《克雷顿法》、《联邦贸易委员会法》等。

　　2.主要能源州(阿拉斯加、加利福尼亚、新墨西哥、纽约州、宾夕法尼亚、佛蒙特、得克萨斯、怀俄明州等)州政府层面的主要立法

　　美国主要能源州都有与能源监管相关的立法。例如，2012年6月29日，美国宾夕法尼亚州通过第367号参议院法案《本地矿产资源开发法》(Indigenous Mineral Resources Development Act)。根据《本地矿产资源开发法》第5条规定，州政府所属城镇土地中的煤炭、石油、天然气、煤层气和石灰石资源开发所产生收益(租金及权利金)的25%被用于环境污染源治理，15%归属资源地州政府机构，60%进入政府指定的油气租赁基金，用于资源再开发。

页岩钻井

　　(二)美国能源监管立法的发展历史总结

　　为了加强对能源的监管，保障国家能源安全，美国联邦政府从20世纪30年代开始制定能源监管立法。在20世纪30年代之前，美国联邦在能源法律方面较少建树。经历20世纪30年代经济大萧条和第二次世界大战，在许多机构的参与下，联邦政府才开始建立起有少量能源法规的框架。到目前为止，美国国会的能源监管立法可依据集中程度和立法主题分为七个时期。

　　1.反托拉斯时期(建国之初至20世纪30年代前期)

　　建国之初至20世纪30年代前期是美国国会能源监管立法的“反托拉斯时期”，这一时期的主题是防止垄断。该时期美国的反垄断法律主要有《谢尔曼反托拉斯法》、《克雷顿法》和《联邦贸易委员会法》。1882年，美国石油大王洛克菲勒把与他有关的40家企业合并，由一家信托公司集中管理，由此创建了世界第一家托拉斯——标准石油托拉斯。1890年，美国国会通过《谢尔曼反托拉斯法》，这是美国首部反垄断法，其重点是禁止垄断和共谋。1911年5月，美国最高法院做出判决：依据《谢尔曼反托拉斯法》，标准石油公司是一家垄断机构，应予拆散。根据这一判决，标准石油帝国被拆分为约37家地区性石油公司。至此，美国开始通过正式的法律手段，限制和防止勾结、共谋、排挤、掠夺等垄断行为，为企业公平竞争提供必要的制度保障。

　　2.电力管控时期(20世纪30年代中后期)

　　20世纪30年代中后期是美国国会能源监管立法的“管控时期”，这一时期美国能源监管立法的主题是如何加强政府对电力工程、电力基础设施的协调和监管，可以将其称为“管控时期”。其中，具有代表性的能源监管立法成果是《联邦电力法案》、《公共设施控股公司法案》、《农村电气化法案》和《天然气法案》等。

　　3.核能监管时期(20世纪40年代至60年代)

　　20世纪40年代至60年代是美国能源监管立法的“核能时期”，其主题是核能的应用和管理，具体而言是如何将核能生产和管理向民用、非政府实体转移。这一时期具有代表性的能源监管立法成果是《1946年核能源法》、《1954年核能源法》、《原子能委员会财产获得法案》和《普莱斯安德森核工业赔偿法案》。这一时期能源监管立法的争论点在于在核能领域是否应该“民进官退”，即是否将核能的生产和管理从联邦政府更多地分散到民用、非政府实体。

　　4.能源安全时期(20世纪70年代至80年代)

　　20世纪70年代至80年代是美国能源监管立法的“能源安全时期”，强调能源安全问题。这一时期的美国国会连续通过多项能源监管立法，具有代表性的是《阿拉斯加石油管道授权法案》、《1975年能源政策与能源节约法案》、《1977年能源部组织法》、《1978年国家能源法案》和《1980年能源安全法案》。20世纪70年代至80年代，石油消费成为世界能源消费的主体，美国对进口能源的依赖逐渐加深，加上1973年阿拉伯国家的石油禁运，使得美国联邦政府加强了对能源安全的重视。

　　5.放松管制时期(20世纪90年代至今)

　　20世纪90年代至今是美国能源监管立法的“放松管制时期”，这样做的目的在于培育有序的市场竞争，以最终获得更为便宜而可靠的能源。这一时期的能源监管立法有《1990年清洁空气法修正案》、《1992年能源政策法》、《2005年能源政策法》、《2007年能源独立和安全法》。其中，近年来美国颁布的两部能源法尤为重要，一部是《2005年能源政策法》，另一部是《2007年能源独立和安全法》，这两部都是美国政府适用于能源领域的综合性法律。《2005年能源政策法》是美国近40年来范围最广泛、内容最丰富的能源政策，其立法目的是通过促使能源多样化、提升能源效率、扩大战备石油储存，保护环境和巩固能源安全。《2007年能源独立和安全法案》旨在推动美国减少能源依赖性和实现供应安全。

　　6.绿色能源时期(奥巴马时代)

　　奥巴马时代是美国的绿色能源时期，强调发展清洁能源，推动绿色发展。在2009年2月的就职典礼上，奥巴马曾将绿色作为就职典礼的主题色彩，暗示将带领美国展开一场“绿色革命”。上任后，面对严峻的经济形势，奥巴马政府期望将新能源产业打造成拉动美国经济增长的新动力。在清洁能源战略布局下，美国在多个领域开展了“绿色革命”。2009年6月，美国众议院通过《美国清洁能源安全法案》，要求大力发展清洁能源，减少化石能源的使用。2015年，奥巴马政府发布《清洁电力计划》最终方案;2016年，美国政府签署气候变化《巴黎协定》，与中国共同引领全球气候治理。

　　7.重新重视化石能源时期(特朗普时代)

　　2017年1月特朗普政府上台后，更加重视传统化石能源的发展，宣布将退出《巴黎协定》，并废除奥巴马政府力推的《清洁电力计划》，奥巴马时期的绿色能源政策出现逆转。2017年3月，特朗普正式批准曾被奥巴马否决的美加Keystone XL石油管道建设项目。同月，特朗普签署名为“能源独立”的行政命令，推翻了奥巴马时代气候变化法规的大部分内容，解除了在联邦土地上进行煤炭开采租赁的禁令，不再限制油气生产的甲烷排放，并降低了气候变化和碳排放在政策和基础设施决策中的权重。相较于奥巴马政府几经摇摆的海上能源战略，特朗普政府在海洋油气开发方面也显得更为激进。2017年4月，特朗普签署名为“美国优先海上能源战略”的行政命令，指示内政部重新审查当前的五年石油勘探计划和新的石油租赁许可程序，进一步扩展海上钻井区域。2017年6月，特朗普宣布一系列能源新政，强调更加重视发展油气、煤炭等传统化石能源，誓言实现美国在全球能源市场的主导地位。特朗普宣称将重振和扩大核能部门，并将为高效海外煤电厂的融资“消除障碍”，以促进美国煤炭出口。同月，美国能源部长里克•佩里公开表态称，美国政府将努力推动向全球市场出口石油、天然气、煤炭等传统能源，同时向海外推销核电和风能、太阳能等可再生能源，为实现美国的“能源统治地位”铺路。

　　二、美国能源监管政策分类梳理与历史演变

　　(一)石油行业监管政策及其发展历程

　　1.创造公平竞争的市场环境

　　美国的石油生产和经营完全由私人部门按照市场规则运作，政府的职能是对市场主体的经营行为进行规制，促进公平竞争，提高市场效率。政府也不制定或指导石油产品的市场价格，即使在20世纪70年代石油危机期间也是如此，目的就是要充分发挥市场的调节作用，一旦油价上涨，促使石油生产和消费随之调整，以适应市场新情况。但政府鼓励和支持市场创新，运用金融衍生工具和期货市场来分散和规避国际石油价格剧烈波动的影响。1978年，纽约商品交易所第一次引进了取暖油期货合约，随后汽油、原油等油品期货、期权逐渐推出，成为国际上具有影响的石油期货市场，为美国石油生产、经营者提供了发现价格、回避石油价格风险的场所。

“标准石油托拉斯”的股票

　　2.对州际管道贸易进行监管

　　美国的石油运输基础网络由约17万英里的石油传输管道构成，对州际管道贸易的管理是政府的关键任务之一，因为它关系到整个石油产业能否维持一个有效竞争的市场。联邦能源监管委员会负责对重要的石油州际贸易进行管理，其指导理念是，所选择的监管方法应能促进市场竞争性，确保公平价格，并在评价能源项目的公共利益时对环境和社会影响予以充分考虑。

　　3.实现国家经济、环境和安全目标

　　首先，有效管理联邦土地，保证石油资源的可持续开发。联邦政府所有的石油资源出租给私人公司经营，私人公司为联邦政府所有的陆地和海上的勘探和开发权竞标，中标者向联邦政府支付开发权的基本费和年租金。而且，每当有新的油气资源被发现并开发，联邦政府都有权收取一定比例的以产出资源价格为基础的矿区使用费。

　　其次，制定环境标准，改革环保管理方式。陆地和海上油气经营的环境性能标准是在联邦和州两个层次上制定的。近年来，美国的环保战略发生了重大转变，联邦和州政府越来越多地通过与企业界的合作计划来达到环保目标，不再强制企业采用特定的环保技术和措施。从石油行业的实施情况来看，这种基于自愿的合作计划能够较快地以更低成本实现环保目标。

　　再次，保障职业健康和安全。政府在确保石油产业工人健康和安全方面同样发挥重要的作用。职业安全和健康管理局(OSHA)通过与州政府的合作，实施并加强有关工作场所健康和安全标准的管理。

　　4.原油出口禁令的存废

　　20世纪70年代的石油危机导致国际油价大幅飙升，为控制本国油价，美国政府开始限制原油出口。1979年，美国石油出口禁令被编纂进《能源管理法案》，特别禁止阿拉斯加北坡原油出口至日本。至此，美国原油出口禁令的法律体系形成。虽然当时美国政府实施了名义上的原油出口“禁令”，但并非“滴油不出”。只要符合国家利益，在某种条件下，美国原油依然可以出口。不过，被允许出口的原油中，绝大多数出口至加拿大，少部分则是美国进口原油的再出口。

　　近年来，随着美国页岩油气革命的大规模展开，本土原油产量持续飙升，美国原油对外依存度大幅下降，“能源独立”之梦看似触手可及。因此，美国政府对原油出口的“容忍度”不断提高。2015年12月18日，美国国会参众两院投票通过了1.1万亿美元的新财年拨款法案，法案最令人瞩目的内容是解除实施40年之久的美国原油出口禁令。美国新任总统特朗普大力支持能源出口，美国政府最近批准一条从得克萨斯州至墨西哥的成品油输油管线，将进一步促进美国石油出口。

　　5.“禁采令”的来龙去脉

　　1969年1月，由于油压力过大，圣巴巴拉海湾的海底油田发生严重井喷。数天之内，海底涌出1万多吨原油，引起蔓延几百里的海面大火。在油田被迫封闭后，每天仍有2吨原油喷出，海面覆盖了1～2厘米厚的油层。石油开采安全因此成为舆论关注的焦点。1982年，在里根政府任期内，美国国会通过一项法案，冻结距海岸线4.8公里至322公里的美国大陆架石油开采。这项法案每年都被重审延长。

　　1989年，由于船长擅离职守，埃克森美孚的Valdez油轮在阿拉斯加威廉王子湾触礁，造成美国历史上最严重的原油泄漏事故，这也成为美国环保史上一次标志性事件。1990年，时任总统的老布什签署行政令，将禁采区域扩大为墨西哥湾中部和阿拉斯加近海外的所有近海海域，禁令有效期至2002年。1998年，时任总统克林顿又将有效期延长至2012年。

　　美国总统特朗普进一步放开石油开采和出口。2017年5月1日，内政部长辛克签署命令，要求海洋能源管理局制定一项开发美国外大陆架的五年新计划，以实施特朗普有关评估对大西洋、北冰洋和太平洋部分地区钻探禁令的指示，拟通过允许取消国家指定保护区，鼓励能源开发。2017年6月，特朗普表示，将推进一项新的海上油气租赁计划，“美国将从海上获得巨大能源财富”。

　　(二)天然气行业监管政策及其发展历程

　　1.美国政府早期的天然气政策(19世纪中叶至1954年)

　　美国政府的天然气政策最早可以追溯到19世纪中叶，那时的所谓天然气都是由煤炼制的煤制气，在同一城市生产，通过城市管网输送和销售。市政府意识到天然气市场的自然垄断性质，如果有多家管网配销商建设多套天然气管网，会造成社会资源的浪费。在一座城市有一家管网配销商比有多家更经济。由于天然气市场会对公众利益有影响，所以市政府决定对该业务进行管制。由于垄断和缺乏竞争，处于垄断地位的公司索要不合理高价和滥用垄断权力，所以市政府主要通过管制价格和制定规则避免供应商滥用市场权力。

　　20世纪头几年，天然气开始在州内不同城市之间输送，市政府无法再监管整个配送环节，这时州政府开始监管州内天然气市场，规定天然气供应商的价格。该管理职能由州公共设施委员会和公共服务委员会承担。纽约州和威斯康辛州最先实施了天然气管制，1907年它们成立了各自的委员会。

阿拉斯加北坡气田至尼基斯基（Nikiski）的管道走向示意图

　　随着技术的发展，出现了长距离跨越不同州的天然气管道，州政府无力监管。而在1911～1928年，有几个州试图监管跨州管线，但这些监管规定都被美国最高法院否决，理由是其违反了美国宪法中的州际间贸易条款。

　　1938年，美国联邦政府出台天然气法案(Natural Gas Act，缩写为NGA)，授权联邦电力委员会(Federal Power Commission，缩写为FPC)监管跨州天然气业务，规定州际天然气运价，且禁止修建新的跨州管线到已经有管线服务的市场。1942年，规定更加严格，任何跨州新建管线均需得到联邦电力委员会批准。天然气法案要求天然气供应商制定“公平、合理”的价格，但没有具体规定天然气井口价格(即出厂价)。

　　1938年联邦政府出台天然气法案，标志着联邦政府正式介入天然气市场监管。

　　2.天然气井口价管制阶段(1954～1978年)

　　1954年飞利浦石油公司诉讼威斯康辛州案后，最高法院规定跨州销售的天然气生产商的井口价也需要管制。

　　1954～1960年，联邦电力委员会对天然气生产商的价格采用个案处理的方式，根据每个生产商的成本加合理利润的办法来确定价格。但实践证明该方式不可行，因为天然气生产商数量多，联邦电力委员会经常形成大量工作积压。例如1959年有1265家生产商申请价格上涨或价格审核，但联邦电力委员会只完成240件。

　　1960年，联邦电力委员会决定按照地理区域来设定天然气井口价格。美国全国被划分为5个天然气生产区域，联邦电力委员会依照1959～1960年度天然气平均合同价格，为每个区域设定一个井口价格临时最高限价。联邦电力委员会坚持在确定某个区域能够应用于所有天然气销售的“公平、合理”价格之前，使用临时最高限价政策。但确定每个区域价格的工作比预计的要困难和费时，到1970年，只确定了5个天然气产区中2个产区的价格。更糟糕的是，大多数区域的价格被冻结在1959年的价格水平上。

　　1974年，联邦电力委员会认为分产区定价的办法不可行，确定对跨州销售的天然气规定全国最高限价。这次限价虽然是20世纪60年代限定价格的2倍，但仍比天然气市场实际价格低。该价格控制体系一直沿用到1978年天然气政策法案的出台。

　　对井口价格控制的效果总体来看是失败的。从1954年开始，人为的价格限制带来灾难性后果，该后果一直延续到20世纪60和70年代。由于设定的价格远远低于天然气市场价值，天然气需求迅速增加。而过低的井口价格挫伤了天然气生产商投资勘探新储量的积极性。因为联邦电力委员会只管制跨州天然气交易的井口价格，销往州内的井口价格可自由制定，因此生产商尽量在州内高价销售，导致天然气消费州供应短缺。在1976和1977年，中西部数千所学校和工厂因为天然气短缺而被迫关闭，而天然气生产州没有短缺迹象。为了解决天然气局部短缺，1977年国会决定成立联邦能源监管委员会(Federal Energy Regulatory Commission，缩写为FERC)替代联邦电力委员会，并于1978年通过了天然气政策法案。

　　3.逐渐取消井口价管制阶段(1978～1985年)

　　天然气短缺达到了严重程度，国会意识到，为了保护消费者免受垄断价格影响而制定的价格管制政策却因为短缺而严重损害了消费者利益，于是在1978年出台了天然气政策法案(Natural Gas Policy Act，缩写为NGPA)。该法案有三个目标：建立全国统一的天然气市场，使供给和需求达到平衡，让市场力量决定天然气井口价格。

　　在NGPA法律框架内，提高了价格上限，以激励天然气生产商寻找和生产更多天然气。原来的限价逐步取消，到1985年实现取消井口价格管制的目标。

　　市场对NGPA做出了预期的反应：(1)管道商由于在过去许多年里总是面临缺气困扰，签署了大量天然气长期合同;(2)天然气生产商扩大了勘探和生产，不断钻探新气井，由于生产商与管道商签订了大量长期合同，从而获得了资金，进行勘探和生产投资;(3)NGPA实施后的几年里，井口平均气价大幅上升;(4)最终用户价格上升，但被管道商缓解了价格涨幅，管道商将“新气”和以前签署的“老气”价格进行了折中;(5)价格上涨使需求减少。

　　20世纪60和70年代，低气价导致了高需求和供应不足，但1980～1985年情况正好相反，在原来天然气价格远低于其价值的条件下形成的高需求在下降。即使管道商不再需要合同签订时购买的天然气数量，管道商给生产商的支付仍执行“照付不议”合同。管道气购买者支付的价格包括天然气本身的商品价格和运费价格，因此不断游说降低价格。此外，管道气购买者还在争取直接从生产商那里购买天然气然后通过跨州管道输送的权利，而不是从管道商那里购买商品和运费价格捆绑在一起的产品。

　　4.天然气商品和管道运输分离政策(1985～1989年)

　　1985年，联邦能源监管委员会颁布436号令，允许管道商在自愿基础上对提出请求的客户提供管道运输服务，采用先来先服务的方式。禁止管道商为保护自身业务而歧视管道运输请求。联邦能源监管委员会设定了管道运输价格的上限和下限，管道商可在该区间内自主定价。虽然436号令为自愿而非强制，但几乎所有主要管道系统都参加了该自愿行动。

　　联邦能源监管委员会436号令也产生了许多长期效果：(1)运输服务成为管道商的主要功能，而不是提供天然气商品;(2)因为最终用户有了更多选择，出现了多种多样的天然气购买和运输方式与实践;(3)被称为“净回值定价”(Netback Pricing)的新定价方式出现了，该方法在消费终端确定一个合理价格，减去城市管网的配送成本，再减去管道运输成本，得到支付给生产商的井口价格。

　　5.天然气井口价格取消管制阶段(1989年至今)

　　1989年，美国国会通过天然气井口价格取消管制法案(Natural Gas Wellhead Decontrol Act，缩写为NGWDA)，在NGWDA框架下，修改了NGPA相应条款，1993年1月1日所有价格管制取消，天然气井口价格完全由市场决定。

　　1992年，联邦能源监管委员会636号令颁布，完成了将管道运输和其他业务分离的最终步骤。636号令规定管道商必须将其管道运输业务与销售业务分离，以便顾客能从任何提供商、以任何数量来选择天然气销售商、管道运输商和仓储商。

　　636号令要求重构跨州管道业，跨州管道商的生产和营销业务要重构成独立子公司，这些子公司在价格、采购量或天然气运输的时间安排等方面不能比其他任何管道商的顾客有任何优先权。

　　636号令是跨州天然气业务取消管制的高潮。归结其主要目的，即给予所有天然气卖家相同竞争地位，把天然气从井口送到终端消费者或城市配气商。636号令要求运输、仓储和营销完全分离，客户能以最有效方式获得天然气。

　　目前，美国许多州在探索和构建“零售选择计划”(Retail Choice Programs)，也称作“住户选择计划”(Residential Choice Programs)，该计划允许最终家庭用户和小的商业用户跨过城市配销商灵活地选择天然气，城市配销商也只具有管道运送者功能。

　　在国际合作上，随着美国页岩气革命带来充裕乃至过剩的天然气供应，近年来美国政府开始大力推动天然气合作开发与出口。尤其是，2017年11月特朗普访华期间，中美签署金额高达1600多亿美元的天然气合作大单，占此次中美一揽子经贸合作金额的65%。其中包括：中国国家能源投资集团与西弗吉尼亚州签署《页岩气全产业链开发示范项目战略合作框架协议》，将向西弗吉尼亚州的页岩气、电力和化工生产项目投资837亿美元，这是西弗吉尼亚州有史以来吸引的最大一笔投资;中国石化、中投海外、中国银行与阿拉斯加州政府、阿拉斯加州天然气开发公司(AGDC)共同签署中美联合开发阿拉斯加液化天然气(LNG)项目意向性文件，该项目由阿拉斯加州政府隶属的AGDC主导，将建设由北坡气田供应到阿拉斯加湾尼基斯基(Nikiski)港的长输管线，以及2000万吨/年的液化厂等设施，项目金额430亿美元;中国山东南山集团与美国乙烷公司签署《乙烷购销协议》，金额260亿美元;中石油与切尼尔能源公司签署《中国石油天然气集团公司与切尼尔能源公司关于液化天然气长约购销的谅解备忘录》，金额110亿美元。

　　(三)煤炭行业监管政策及其发展历程

　　1.《露天采矿管理与复垦法》的出台

　　美国煤炭资源十分丰富，采煤业始于18世纪40年代，到19世纪初，采煤业成为美国重要支柱产业之一。采煤业促进了美国工业增长，但也造成了土地损毁和环境污染。20世纪70年代中期，针对露天煤矿造成的土地破坏和环境危机，美国有34个州制定了有关露天采矿土地复垦的法律法规。在此基础上，联邦政府于1977年颁布了《露天采矿管理与复垦法》。

露天矿区复垦前后

　　美国矿区土地复垦的管理工作主要由内政部牵头，由该部露天采矿复垦与执法办公室(OSMRE)负责实施，土地管理局和美国环保署等部门协助对与本部门有关的土地复垦工作进行管理。各州资源部负责辖区内矿区复垦工作。

　　《露天采矿管理与复垦法》的主要内容是，如果矿区土地为基本农田，矿山所有人在开采前必须对农用土地的表层土进行剥离、存储;在矿区分片开采结束后进行回填。因此，表土剥离是与矿区土地复垦制度紧密结合的，是土地复垦的重要环节，也是在基本农田上进行开采活动开始前必须要做的工作。

　　为了确保《露天采矿管理与复垦法》的实施，美国政府制定了《基本农田采矿作业的特殊永久计划实施标准》，规定了在基本农田上采矿作业的表土剥离措施和规范、土地复垦规定以及有关露天煤矿区复垦的操作规程标准等。一是，各州土壤保护机构必须建立关于基本农田表层土剥离、存储、回填重建的相关规定。二是，基本农田表层土必须在挖掘、爆破或开采活动开始前从矿区剥离出来，用于基本农田重建的表层土，其剥离和存储的最小深度必须达到48英寸(121.92厘米)。三是，表土回填和重建必须符合国家土壤调查的标准，包括土壤厚度、密度以及PH值等，使重建土壤的生产力等同或更高于该地区其他基本农田;土壤和用于替代的土壤物质的最小深度必须达到48英寸。四是，在表层土回填后，土壤表面必须有植被固定，或采取其他措施以抵制风和水流对土壤的侵蚀。只有在观测期(10年)内同种作物的年平均产量等同或超过同期该地区原生土地作物的产量时，土地复垦才算成功，才能解除实施者表土剥离的有关合同。

　　同时，美国政府为了使《露天采矿管理与复垦法》得到彻底执行，将复垦计划和表层土剥离规划纳入到采矿许可证的审批程序中。采矿申请者在申请采矿许可证时，必须递交内容详实的复垦规划材料;矿区占用基本农田的还需有详细的土壤状况调查、表土剥离、存储和回填规划。主管部门(联邦或州一级)要将矿区开采前的自然情况登记在案，并审查采矿复垦计划，通过后才能颁发采矿许可证。农用地表土未剥离之前不允许进行任何开采活动;对不遵守规定的企业或个人，管理部门有权中止、吊销或撤销开采许可证。

　　在此基础上，美国政府对相关企业实行预先缴纳复垦保证金制度。征收的复垦保证金在企业按照标准实施回填和复垦并经验收合格后，政府在回填阶段、恢复生产力阶段和达到原生土地平均产量阶段等三个时段，分别按照征收总额的60%、25%和15%向企业返还保证金。

　　2.大力发展与推广清洁煤技术

　　为减少温室气体排放、提高煤炭利用效率，美国小布什政府自2001年以来，通过“煤炭研究计划”、“清洁煤发电计划”、“碳捕捉与封存”等项目或倡议，加快先进清洁煤技术的研发，并通过制定相关税收优惠政策推广清洁发电技术的商业化运用，提升煤炭新技术的经济可行性与市场竞争力。2005年8月，小布什总统签署《2005年国家能源政策法案》，继续支持煤炭清洁利用方面的技术研发。

　　当前，美国清洁煤技术的研究与应用主要体现在以下方面：第一步是对现有电厂进行清洁煤技术改造，大幅减少污染物及温室气体排放;第二步是逐步淘汰落后发电产能，提高新建电厂门槛，推广清洁发电技术;第三步是加速推进新一代煤炭发电技术的研发与示范，如煤粉超临界发电和“整体煤气化联合循环”(Integrated Gasification Combined Cycle，缩写为IGCC)等先进技术，在全球率先建成世界上第一个零排放煤炭发电厂——“未来发电厂”;第四步是通过美国能源部为促进环保和能源安全的创新技术项目提供金融支持，向新建清洁煤电厂及煤气化项目提供税收优惠;第五步是继续支持碳捕捉与封存技术的研发，并对其安全性、经济性和可行性进行充分验证。美国能源部强调，将提供资金帮助燃煤发电厂进行二氧化碳捕获和封存技术改造，并向新建发电厂提供资金以购置碳捕获与封存设备，从而使新发电厂每年至少可减排100万吨二氧化碳。为推动清洁煤电技术的使用，美国政府还制定了相关的税收优惠激励措施。《2005年能源政策法》规定，美国政府将为清洁煤项目提供16.5亿美元的税收优惠，主要面向“整体煤气化联合循环”项目及其他创新型先进煤电技术与煤炭气化技术。美国希望通过上述举措来帮助企业降低成本，加速技术应用和推广。奥巴马总统签署的《2009年美国复苏与再投资法》，计划投入100亿美元用于碳捕获与封存技术项目。2013年初，奥巴马政府公布针对美国燃煤发电厂的新法规，迫使数以百计的电厂削减温室气体排放，否则将面临关闭。

　　3.扩大对外出口

　　新任美国总统特朗普誓言复苏衰退多年的美国煤炭产业，在2017年3月签署的“能源独立”行政命令中，内容之一就是要求取消现有禁止在联邦土地上新增和改动煤炭开采租赁的规定，以鼓励和刺激煤炭生产。2017年6月，特朗普在美国能源部发表演讲，再度强调要加大美国煤炭出口。“乌克兰已经告诉我们，他们希望从美国获得煤炭，世界上还有许多地方需要。我们想把煤炭卖给他们，也卖给世界上其他有需求的人。”特朗普同时宣布，美国财政部将为高效海外煤电厂的融资“消除障碍”，以促进美国煤炭出口。

　　(四)原子能行业监管政策及其发展历程

　　1.原子能行业监管发展历程

　　第二次世界大战让全世界认识到原子能的巨大威力，战后的1946年8月1日，“为了发展和控制原子能”，美国紧急着手制定并发布生效了《原子能法》(简称1946年原子能法)，共有21节，主要内容是政策声明、原子能委员会及组织机构、研发、生产、军事应用以及执法等条款。该法是美国第一部核立法，为推动原子能技术快速发展(主要是军事应用及保密性)做出了贡献。依据该法，美国成立了原子能委员会全面管理原子能各方面事务。该法也是世界第一部核立法，成为其他国家核立法的范本，连名称都被其他国家直接参考并使用。

杜鲁门签署1946年原子能法

　　随着原子能技术在世界各国的不断发展，在英国等国民用核技术快速发展特别是苏联1954年6月建成世界首个核电厂的刺激下，美国总统艾森豪威尔推动了“和平发展核能”的浪潮。1954年新的《原子能法》(简称1954年原子能法)的出台，结束了政府对原子能技术的垄断，启动了民用核电工业的发展。为了有效管理反应堆，该法提出了核设施的许可证管理制度，同时提出了反应堆操作人员持证上岗制度。“为了防护和平应用中造成的危害”，该法还要求美国原子能委员会成立“反应堆安全咨询委员会”，负责“对拟建的反应堆的危险性和制定的反应堆安全标准的适当性向委员会提出建议”。作为核技术最先进的国家，该法还专门拿出一章对核出口做出相关规定和限制。1954年的《原子能法》规定了原子能委员会的三个主要职能：继续核武器项目;促进核电的商业应用;防护和平应用中的危害。随后，原子能委员会在该法律框架下制定了依靠私营企业而非政府来发展核电的国家战略。该法是世界上最详细的原子能法，共28章220多条，历经1974年和1992年等多次修订至今有效。

　　原子能委员会确定了由私营电力公司作为民用核电的发展主体后，又于1955年1月宣布了“动力反应堆示范项目”。由于业界一致认为，虽然在反应堆中采取了专设安全设施等措施，采用了保守设计的理论，但发生反应堆严重事故的几率也不可能降至零。为了消除对一旦出现核事故后赔偿无法精确估算并大大超过核电厂商业保险额度的担忧，1957年美国国会通过了《普赖斯-安德森法》，开始了核损害赔偿制度的探索，从而破除了私营电力公司大力开发核电的最大障碍，有力地推动了美国乃至世界范围内的核电大发展。

　　随着工业化开发过程中产生的环境污染问题越来越严重，出现了以洛杉矶“气体污染”为代表的环境污染案例。美国于20世纪60年代掀起一场环保浪潮，特别是1969年美国颁布了《国家环境政策法》。随后，为了限制原子能开发利用中对环境的影响，美国非政府组织和公众以“热污染”等议题，与原子能委员会展开了针对核电厂的争论和博弈。之后1972年《联邦水污染控制法》和1977年《清洁空气法》等相关法律针对具体技术环节做出了明确的法律规定，该规定由环保署负责执行。

　　为了有效实现军民分类管理，加之原子能委员会在应急安全注入系统(ECC)的安全问题上失去公信力，美国国会于1974年通过了《能源重组法》。该法案将原子能军用与民用相对分离，撤销了原子能委员会，新成立了核管理委员会，承接原属于原子能委员会的所有许可证审批和相关安全监管职能，而与国防相关的核武器制造和研发活动归于能源研究和开发管理局负责。1977年，《能源部组织法》撤销了能源研究和开发管理局，将该局绝大部分权力授予能源部。

1977年，美国能源部成立后的一下属机构牌匾

　　至此，美国原子能管理的政府架构基本完成，能源部、核管理委员会和环保署三驾马车实施发展、安全、环保三大政府监管职能。在放射性废物管理上尤其体现了该管理架构，核管理委员会负责制定和执行相关法规，以确保相关活动的安全;能源部负责管理商业乏燃料和高放射性废物的运输处理处置;环保署负责设定放射性对环境和生物影响的最大限值。

　　1978年，美国颁布《铀矿冶尾矿辐射控制法》，规定了铀矿山尾矿的许可和监管制度。1982年的《核废物政策法》是美国放射性废物处理的基础法案。随后的1985年《低放射性废物政策修改法》及其修正案，对低放射性废物的处理制定了相应的管理办法。1992年的《能源政策法》调整了高放射性废物管理和乏燃料处置的管理，其中重点是授权了尤卡山项目，落实了高放废物处置路径。

　　进入21世纪以来，受世界各国核电建设热情的影响以及应对能源安全等问题，美国各界重新开始了对核电的关注。2005年8月，小布什签署《2005年国家能源政策法案》，其中提出在停滞了近30年后，美国政府未来将授权建设一批核电厂，从能源安全角度完善美国能源战略。2012年2月，核管理委员会时隔34年再次颁发核电许可证，美国核能产业开启新篇章。

　　特朗普政府上台后，美国对核能的重视程度进一步提高。2017年1月，美国众议院通过《先进核技术发展法案》和《能源部创新法案》，以促进核工业发展。6月20日，美国众议院通过旨在扩大核电站税收优惠的法案，使更多核设施有资格获得1.8美分/千瓦时的税收抵免。6月27日，美国能源部长里克•佩里强调，美国需要确保自身在技术上和经济上继续发展核能，美国政府正将注意力集中在新型的、低成本的核技术上。佩里表示：“我们要做的事情之一，就是让核电重新流行起来”，“如果我们不这么做，那么中国和俄罗斯将填补进来。”6月29日，特朗普在能源部阐述其能源政策时，进一步强调了美国核工业的重要性，并表示：“我们将开始重振和扩大核能部门。对美国核能政策的全面回顾，将有助于我们找到复兴这一关键能源的新方法。”

　　在国际上，为了推进“共同防御”，以美国为首的联合国主导了1968年《不扩散核武器公约》的出台，美国国会于1970年批准该公约，并于1978年制定了国内的《核不扩散法》。随后，1980年美国签署《核材料实物保护公约》，1982年颁布《核材料实物保护公约执行法》。在苏联切尔诺贝利核事故后，美国于1986年批准了《及早通报核事故公约》和《核事故或辐射紧急情况援助公约》，1994年签署了《核安全公约》，1997年签署了《乏燃料管理安全和放射性废物管理安全联合公约》。上述法律文件有效推动了核安全国际合作的发展，实现国际共同保障原子能安全可持续。

　　2.美国的核立法趋势

　　美国核立法进程伴随着原子能产业的发展而不断发展，形成了一个结构合理、内外兼顾、逻辑严密、重点突出的完整法律体系，体现了美国原子能产业发展和法律的特点，有效地实现了国家安全和民众福祉，奠定了美国在原子能领域的世界领先地位。纵观美国核立法历程，可以看出有以下几个明显的趋势。

　　一是从军用到民用的趋势。原子能的应用是从军事领域开始的，并成为结束二战的标志性成果，最初的《原子能法》很好地体现和贯彻了美国发展战略。而自20世纪50年代以后，世界其他国家在原子能领域各有突破，特别是苏联建设了世界首个核电厂，同时为了造福公众，美国也逐渐确立了原子能军用和民用并重的发展战略，1954年《原子能法》应运而生。随后针对核事故民事损害赔偿的《普赖斯-安德森法》，则为军用到民用的转变做出诠释。经过20世纪60、70年代的大发展，美国已拥有100多座反应堆，发电量占全国总发电量的1/5。虽然经历了三哩岛和苏联切尔诺贝利两次重大核事故，但进入21世纪以来，2005年《能源政策法》依然将核电和太阳能、风能、水电并列，视为未来需要重点发展的民用能源支柱。

　　二是从政府到企业的趋势。在原子能利用初期，包括美国在内的各国政府都严格管理原子能，其研究、信息、材料等都掌握在政府手中，各个反应堆项目也是由政府出资，国家实验室配合实施。但是，1954年《原子能法》决定放松对企业掌握技术和数据方面的限制，随后原子能委员会决定在“美国式自由企业制度”的框架下，引导私营企业主导商用核能的开发，以实现“具有经济竞争力的核动力厂”。为此，原子能委员会与国会的原子能联合委员会展开了激烈争执。1956年，要求政府而非企业来主导“动力反应堆示范项目”的Gore-Holifield法案在国会以微弱差额被挫败，体现了从政府主导到企业牵头的发展趋势。随后共有五家公司向原子能委员会提交了项目提案，并在20世纪60、70年代掀起了核电发展浪潮。第一个提出示范项目的快堆工程并未取得预期效果，而西屋公司的压水堆技术、通用公司的沸水堆项目经过系列化标准化发展，最终成为市场主流，西屋公司在海军动力项目中也确立了霸主地位。可以说，美国在全世界确立的核能发展鼻祖以及超过半个世纪核能发展领头羊的地位，都与上述决定密不可分。

　　三是从发展到安全的趋势。人类在原子能领域的探索中逐渐认识到核安全的重要意义，特别是三次核事故(美国三哩岛、苏联切尔诺贝利、日本福岛)所引发的原子能发展与安全关系的争论，就像矛和盾的辩证发展。从最早的《原子能法》在原子能委员会下设“反应堆安全咨询委员会”，到1974年立法创建具有独立性、权威性和有效性的国家核安全监管机构——美国核管理委员会——来专门从事许可证审评、技术审查、监督、执法、应急、保障等政府职能，有效应对了三哩岛核事故的冲击。随后环保署介入，完善了环境这一最后环节，填补了最后一个管理空白。除美国外，加拿大于1997年通过《核安全与控制法》，并建立了安全监管机构——加拿大核安全委员会;法国于2006年通过《核信息透明与核安全法》，成立法国核安全局……这些都是类似举措。

　　正因为如此，福岛核事故后，美国对其核安全很有信心，很快宣布美国不会发生类似福岛的核事故，并于次年颁发执照开始核电建设。当前世界核工业界均意识到安全是发展的前提，未来将投入巨大资源进一步提升安全水平。

　　四是从核电到两端的趋势。在原子能和平利用过程中，美国首先关注的是原子能发电这一造福人类的核心环节，通过立法大力推进。但随着社会进步和民众认识能力的提升，原子能产业前端的铀矿冶的安全防护，以及后端的乏燃料处理处置已成为制约其发展、引发社会公众关心和担忧的核心要素。因此，从20世纪70年代后期到80年代，前端的安全环保问题是美国国会争论的热点;从20世纪90年代持续到21世纪初乃至未来相当长一段时期，后端的核立法成为美国国会、政府、非政府组织和公众讨论的焦点。特别是奥巴马政府上台后，实施了近20年、投资超过150亿美元的后处置场“尤卡山”项目被废止，2013年美国蓝带委员会提出了包括中间贮存设施、运输和先进核燃料循环技术研究在内的一揽子计划，同时建议未来建立新的政府管理机构来管理放射性废物。核电乏燃料以及高放废物处置，已成为当前美国核工业界继续发展的最大制约因素和关键节点。

　　五是从国内到国际的趋势。原子能产业发展历程，无论是军事应用引发的核扩散问题，还是和平利用中民用核电厂发生的三次重大核事故，都说明了核的独特之处，即“核无国界”。涉核问题不只是一个国家或地区的问题，还会引发局部乃至全球的连锁反应，伊拉克大规模杀伤性武器存在与否相关议题、苏联切尔诺贝利核事故都说明了这一点。为了控制核材料扩散，美国牵头在联合国框架下成立了国际原子能机构，监督核材料流通。切尔诺贝利事故后，在国际原子能机构的牵头推动和世界各国的全力参与下，各国政府紧急签署了《及早通报核事故公约》、《核事故或辐射紧急情况援助公约》。“9•11事件”后，美国又推动联合国于2005年修订了《核材料实物保护公约》。这些国际公约也给美国国内核立法打下了深刻的烙印。

　　原子能产业经过多年发展，已经展现出其独特性质，并逐渐为世人所知。早期的军事应用，随后的核电大发展，紧接着的安全监管、环境保护，再后来的聚焦前后端，进而拓展到国际合作，这些发展过程以及每个特殊时期的主要矛盾，都成为立法工作者关注、推动的热点和焦点。这一循序渐进、不断突破、每个时代抓住主要矛盾制定相关法律的模式，为其他国家提供了有益借鉴。

　　(五)新能源监管政策及其发展历程

　　1.制定并不断完善新能源政策法规

　　自20世纪70年代石油危机后，美国政府逐渐意识到其能源政策所存在的问题并开始着手进行调整，先后颁布修订一系列能源政策法规，包括《1978年电力公司管理政策法》、《1979年能源税收法》、《1990年清洁空气法》、《1992年能源政策法》、《2005年能源政策法》、《2007年能源独立和安全法案》及《2009年美国清洁能源与安全法案》等，日益重视新能源等清洁能源的开发与利用，通过政策法规为新能源产业发展保驾护航。与此同时，美国联邦和州两级政府还制定了包括经济激励措施在内的具体政策来扶持新能源产业的发展，如投资与生产税收抵免、补贴、绿色电价等，以降低可再生能源产品及服务的成本，提高市场竞争力。2009年2月17日通过总额达7870亿美元的《2009年美国复苏与再投资法案》，要求政府投入约500亿美元用于开发绿色能源和提高能效，具体涉及可再生能源项目、智能电网改造、清洁能源项目、能效拨款、住房及建筑能效项目及“绿色交通”等。

　　2.利用市场手段及强制措施引导新能源发展

　　除法律政策外，美国还高度重视利用市场手段来引导并拓展新能源的发展，包括利用财政、资金激励措施来促进新能源技术的商业化开发，积极制定并推广与新能源相关的生产与能效标准，设立新能源专项风投基金，制定可再生能源发电配额制等，这些措施在推动美国太阳能、风能等新能源方面发挥了重要作用。可再生能源发电配额制是美国推动新能源发展的一个重要举措，其目的旨在确保在不同地区实现可再生能源的均衡发展。虽然联邦层面并未设定强制性的可再生能源发电配额制立法，主要由各州自行决定实施，但目前已有近30个州及首都和美属波多黎各地区实行了可再生能源发电配额制。如加州规定到2020年应达到33%的比例。此外，由于新能源电力行业受到政策、产能、科技、气候、传统能源电力价格等多重因素影响，供需波动较为明显，芝加哥气候期货交易所还对此推出了可再生能源期货合约，以降低新能源行业发展之初所面临的市场波动风险。

美国核管理委员会总部大楼

　　3.政府机构带头发挥示范作用

　　为支持新能源，美国政府部门还以身作则、带头示范，不仅在政府各部门广泛采用新能源，同时还制定了相关强制标准，规定了可再生能源电力在能源消耗总量中的比例，如要求联邦机构使用可再生能源的比例在2011年达到总能耗的7.5%。2011年9月，美国国防部宣布了一项新能源计划，在2030年之前每年将花费100亿美元用于可再生能源，美海军还提出建设“大型绿色舰队”计划。为配合奥巴马的可再生能源计划增强国家能源安全，时任美国国防部长和内政部长还于2012年8月签署《可再生能源合作备忘录》，并发表合作蓝皮书，拟进一步削减军用能源开支，并确保美军获得充足的能源供应。

美国的输电设施

　　(六)电力系统的监管政策及其发展历程

　　1.联邦一级的电力监管立法

　　根据美国宪法，在1935年制定的《联邦电力法》和《公共机构持股公司法》正式确立了电力监管法律制度;根据美国宪法的贸易条款，电力监管法律所规定的内容为：联邦政府对电力工业的监管集中于州际电力交易活动，禁止州政府插手州际贸易，州政府的电力监管职责仅限于州内业务。美国法律授予联邦能源监管委员会以州际电力监管权力。美国联邦能源监管委员会进行全国范围的电力市场管理，代表美国政府对电力工业进行监管，其规则全部收录在公开发行的《联邦电力监管规定》中。为了鼓励可再生能源的发展和新技术的利用，美国国会于1978年颁布了《公用事业监管政策法》，从客观上来看，该法实则也为美国电力市场的竞争打开了大门，由此使得美国电力监管体制进入新阶段，电力监管制度改革序幕逐渐拉开。根据“1992年能源政策法”的相关规定，联邦能源监管委员会发布了“888号令”和“889号令”，要求所有电力公用事业公司向外地用户无歧视地开放州际输电网络，客观上促进了电力批发市场的竞争;1999年通过的“2000号令”提出成立区域输电组织，确立了区域输电组织可从自己拥有发电厂的电力(电网)公司手中接过电网运营权，以减少对独立发电商的不利影响。

　　2.州一级的电力监管立法

　　州一级监管机构对本州范围内的电力零售业务拥有监管权。通常，各州的公用事业委员会或公共服务委员会是州一级的电力监管机构。各州电力监管机构的规则全部收录在各州《公用事业法典》中。这些规则详细规定了电力市场准入、许可证申请、价格制定、企业兼并重组、互联谈判、普遍服务、电网开放、服务质量、市场行为、会计和可靠性标准等各个方面。综合可见，美国各州电力监管机构的监管职责包括如下几个方面：监管电力市场的违法行为;批准零售电价;审查电力企业兼并等。美国这种立法先行的电力监管模式是当代发达国家对电力进行监管的基本经验之一，使得监管机构的设立、监管职能的实施以及监管冲突的解决办法都有法可循，值得发展中国家借鉴。

　　3.美国电力监管的特点

　　(1)依法监管。美国的电力监管以法律为基础，不管是监管机构的设立、监管职能的实施，还是监管冲突的解决都有其法律依据。这样可明确监管机构的权力和职责，提高监管的透明度与可预见性，有利于电力监管工作的顺利实施。

　　(2)独立监管。“独立”有两层含义：首先，监管机构相对于政府是独立的，以减少政府为达到短期政治目的而干预决策所造成的风险，同时还可使其免受政府更迭的影响，保持监管机构的稳定性。其次，监管机构相对于被监管对象和消费者是独立的，以保证其中立性和公正性，它以第三者的角度保护电力市场的竞争性和公正性，让消费者享有充分的市场信息，并对不遵守市场规则的厂商进行处罚。

　　(3)分散监管。美国的电力监管可充分发挥地方政府在电力监管中的主动性，并能根据不同地区经济和资源禀赋差异制定有针对性的电力监管政策，切实维护不同地区消费者的切身利益。但同时也增加了联邦与州电力监管机构间协调的难度，容易形成各州间的电力交易壁垒，降低整个国家的电力监管效率，这是所有采用分散监管模式的国家所面临的共同问题。

　　(4)区分竞争环节(发电和售电)和垄断环节(输配电)。放松竞争环节的监管，加强自然垄断环节的网络接入监管、价格监管及安全、环保和普遍服务等内容的监管。监管主要集中在垄断环节，使监管对象和内容均集中，以提高监管的有效性和效率。

　　相关简介：张茂荣，中国现代国际关系研究院世界经济研究所副研究员；首刊于《新视角》杂志总第80期