(刊于《新视角》杂志总第78期(2017年10月))

　　导论

　　毋庸置疑，阿富汗的情报部门一直没能获取和搜集有重要价值、关乎国家安全最大利益的信息。信息搜集上的贫弱是由于情报人员缺乏训练，很少接触先进技术。结果，他们的信息搜集能力有限、质量不高。这类来自重要城市和政府部门的信息会导致决策者和军事指挥官得出错误结论。支持决策的基本进程是情报循环，但阿富汗国家安全局(NDS)并没有得到执行这一循环的好的训练。例如，塔利班2015年夺取昆都士，就是阿富汗政府情报失败的最糟糕结果，在这一事件中，国家安全局、阿富汗国家安全署(NSA)、国防部和内政部之间的情报合作薄弱。这次失败是因为关于塔利班夺取该城的计划的安全警报和情报报告没有被认真对待，而是被国防部和内政部忽视了。考虑到塔利班已经控制的领土数量，夺取昆都士不应令人惊讶。然而，昆都士的快速陷落和缓慢收复，是一次情报失败：自从阿富汗国家安全局在美国中央情报局帮助下建立以来，情报搜集、加工和分析就是一个复杂的问题。

　　另外，另一个在五角大楼、阿富汗国家安全局和它们的北约盟友间造成误解的问题是对阿富汗的战争的概念化，数个国家以不同的观念看待正在进行的反恐战争。由于不同的战争观，阿富汗国民军(ANA)和国家安全局在美国于2014年底减少驻军后，立即面临众多挑战。2014年以来，塔利班高调发动进攻，威胁到阿富汗政府对领土的控制。这些进攻在巴基斯坦的“避风港”(庇护区域)策划和发动。阿富汗国家安全局继续受制于关键情报能力的缺乏，特别是在偏远地区搜集情报以防止那些突袭的能力。

　　阿富汗内战激起诸多国家安全挑战。邻国的政治和军事介入、军阀统治以及塔利班与“伊拉克和叙利亚伊斯兰国”力量的上升是导致该国内战延宕不止的安全挑战。然而，在每一次恐怖袭击后，我们从安全职责部门听到的唯一声明是袭击的策划制定来自跨境区域。众所周知，巴基斯坦是恐怖主义的“避风港”，但阿富汗的情报机构从来没有对自己的情报失败负责，也没有对国家安全局和国民军机构里的无能负责——这种无能导致该国政府和国家机构间的误解。在阿富汗偏远地区的情报缺乏和持续情报失败源于2012年以来美国驻军的缩减以及美国和北约基地的关闭。

　　前总统穆沙拉夫将军承认，巴基斯坦三军情报局(ISI)支持和训练巴基斯坦境内的恐怖主义组织，然后把他们送回阿富汗发动恐怖主义袭击。在2015年2月13日《卫报》的一次采访中，穆沙拉夫承认，在他当权时，巴基斯坦寻求通过给卡尔扎伊制造麻烦来破坏其政府，三军情报局积极培训塔利班来应对印度的反巴行动。正如拉吉(Raje)先生在一本书中所言：“巴基斯坦是一个恐怖主义国家，三军情报局是其恐怖工具。两者几乎同时建立。”在20世纪，三军情报局专门训练了超过15万名圣战战士，而中央情报局资助三军情报局的这些训练以及对巴基斯坦军队和三军情报局人员的训练。穆沙拉夫将军确认，他的国家参与恐怖主义，巴基斯坦三军情报局在本国训练、资助过塔利班，并继续向塔利班和其他恐怖主义组织在阿富汗全国对阿富汗国家安全部队的袭击提供军事和资金支持。此外，巴基斯坦前驻美国大使胡桑•哈卡尼(Husain Haqqani)证实，他的国家在资助和支持恐怖主义。2016年7月14日，阿富汗国家安全局前局长拉赫马图拉•纳比尔(Rahmatullah Nabil)披露的文件显示，美国政府提供给巴基斯坦军方的反恐资金实际上被巴基斯坦三军情报局用于促进和支持恐怖主义。例如，三军情报局被指控在阿富汗全国和全世界的重大恐怖袭击中发挥了作用(这些袭击包括9•11事件、孟买火车爆炸案、印度议会遭袭、孟买恐怖袭击以及喀布尔国际机场袭击案)并给大多数恐怖组织领导人提供庇护，这些人诸如本•拉登、毛拉•奥马尔，还有更多。由于巴基斯坦和其他邻国干涉阿富汗内部事务，阿富汗的安全机构，包括国家安全局，正在多条战线战斗。

　　不幸的是，所有的阿富汗人正在为情报失败和替他人火中取栗的战争付出代价。显然，阿富汗成了失败国家，阿富汗人遭受了人道主义危机。阿富汗成了美国和其他大国援救的对象，也是被忽视的对象。地区大国，特别是巴基斯坦，以及私人网络、走私者、贩毒者和恐怖分子，把阿富汗当作操控利用的开放场地。主要大国没能帮助阿富汗，没能加强其情报机构，这不仅造成更多的极端主义、激进主义和恐怖主义，而且造成不安全。俄国人深入干涉阿富汗内政直至1978年，寻求推翻当地当政的领导人以增进其地区利益。俄国人(苏联)和美国人具有非常相似的目标;然而，很难把中央情报局和克格勃(苏联国家安全委员会)相比较，因为他们使用的情报方法和途径完全不同。

　　在当代国际政治中，情报在保护国家安全上发挥着非常重要的作用。专家们不只把机密的和有组织的信息视为情报;情报可以包括诸如对截获的谈话的转录、信息可靠性的验证等技术问题。在现代研究中，专家们认为情报是为获得一些优势而和人类对手的真实斗争。另一个让安全专家困扰的问题是，在战争与和平时期情报机构的基本任务。在西方世界，政府不仅把情报视为潜在威胁的预警，而且把情报看作一把伞——从策划到信息到分析且都是秘密实施的一系列活动。然而，强调如下一点是很重要的：改革后的阿富汗安全部门的成就很大程度上取决于阿富汗全国团结政府是否具有广泛正当性。

　　为深入分析阿富汗国家安全局的情报运作，笔者在伦敦和阿富汗前总统哈米德•卡尔扎伊、在喀布尔和阿富汗前陆军参谋长谢尔•穆罕默德•卡里米将军(Sher Muhammad Karimi)，还和政府官员、阿富汗情报专家和研究人员进行了详细讨论，并查阅了机密文件。由于学术文献非常有限以及保密原因，关于阿富汗国家安全局的著述少之又少。从规范维度，本文试图回答的问题不是有关情报技术、秘密行动的，而是有关政治方式的，这些政治方式使情报部门能够负起责任，也关乎在9•11袭击后为什么阿富汗国家安全局很重要。由于缺乏情报装备和资金，阿富汗情报机构依赖人力情报。他们在偏远地区通过农民、教师、店主和乡村长者搜集的关于叛乱威胁的信息是质量差、不可靠的。同样地，关于阿富汗情报机构的文献稀少而且往往质量低劣;于是，由于图书馆中写作者和研究者可用的信息非常有限，对阿富汗情报事务进行著述并非易事。关于阿富汗情报事务的学术研究不多，谈得也不多。希望本文将对情报学和未来的研究助益良多。

阿富汗国家安全局的标志

　　共产主义政权时期的阿富汗安全部门(1978～1992年)

　　阿富汗是一个多山的内陆国家，面积约652230平方公里，和中国、伊朗、巴基斯坦、塔吉克斯坦、土库曼斯坦以及乌兹别克斯坦相邻。2015年，阿富汗人口约3250万。人口最多的族群是普什图族，其次是塔吉克族、哈扎拉族、乌兹别克族以及其他民族。主要使用的语言有普什图语和达利语。阿富汗拥有天然气、石油、煤、铜、铬铁、云母、重晶石、硫、铅、锌、铁矿石、盐、宝石和次等宝石、可耕地等诸多自然资源。由于阿富汗是拥有诸多自然资源的内陆国家，阿富汗国家安全局不断面临来自邻国的挑战。几乎完全没有国际部队在战场上这一点以及巴基斯坦资助的恐怖主义是影响国家安全局的最大因素。此外，战争中另一个新的行为体——达伊沙(Daesh，即“伊斯兰国”——译者注)，也对民众呈现出一种危险和新威胁，尽管这种威胁在地理上有限。由于来自巴基斯坦的大规模移民，情报信息源让人注意，工作方法由平民情报向军事化行动方式的变化。

　　在过去40年中，阿富汗的政府很少注意情报的基本功能和重要性。在克格勃和格鲁乌(GRU，苏联武装力量总参谋部情报总局)的技术支持下，各种各样的情报机构建立起来以助力针对圣战游击队的战争。然而，阿富汗国家安全部(WAD)、国家情报局(KhAD)与克格勃、格鲁乌建立了友好关系，因为它们对阿富汗情报工作影响很深。从1980年到1992年，这些秘密机构在打击阿富汗反叛力量上发挥了极其重要的作用，但在纳吉布拉博士的政府于1992年倒台、国家的整个架构崩溃之后，阿富汗失去其国家情报机构。

　　1980年代的阿富汗政治和官僚主义中有太多的动荡和戏剧性。在阿富汗成功的若干个政府建立了四家情报机构(工人情报局[KAM]、阿富汗利益保卫局[AGSA]、国家安全部和国家情报局)来确保国家的稳定。努尔•穆罕默德•塔拉基(Nur Muhammad Taraki)总统当权的时间有限，而哈菲佐拉•阿明(Hafizullah Amin)的统治迫使党和情报机构分为两个派别(“人民派”和“旗帜派”)。然而，由塔拉基先生建立的阿富汗利益保卫局因为他本人和哈菲佐拉•阿明的分歧而被解散。1979年，阿明总统建立了另一个秘密机构，名为工人情报局(KAM)。哈菲佐拉•阿明用工人情报局来对付反对者，名称的改变并不意味着停止由阿富汗利益保卫局实施的恐怖行动。工人情报局继续折磨和杀害成千上万的阿富汗平民。阿富汗利益保卫局和工人情报局得到东德和苏联的直接援助，但从未达到国家情报局那样的老练程度。(在1978年之前，阿富汗警察受助于西德。克格勃，显然还有东德的斯塔西一起组建了国家情报局并提供协助。格鲁乌可能更密切参与了阿富汗利益保卫局和工人情报局的事务。)

　　欧盟理事会(2001年)在一份高质量的研究报告中从历史角度审视了阿富汗情报机构国家情报局，这份报告向我们提供了关于秘密机构运行的一些新鲜信息。在1980年1月11日，阿富汗政府宣布国家情报局将取代工人情报局。国家情报局从人民派控制的内政部中划出而成为总理办公室的一个部门，后来于1986年变为国家安全部(WAD)。其局长纳吉布拉博士直接向克格勃汇报。此外，据一个估计数据，到1987年，国家安全部雇用了1.5万到3万名专业人员和约10万名有偿线人，每一名国家情报局官员有一名以上的克格勃顾问。另一方面，在美国中央情报局的支持下，巴基斯坦三军情报局于1983年到1993年间训练了约8.3万名圣战游击队员并派他们到阿富汗与苏联交战。

　　国家情报局负责政府的安全，最重要的是确保共产主义政权的持续存在;该局与民族和部落事务部合作来团结所有的部落与少数族群。然而，国家情报局也作为克格勃的秘密警察而为人所知，该局在城市地区实施普遍的恐怖政策，因为政府试图在其控制地区实行极权制度。该机构也资助宗教领袖并建立一个单独的局，名为宗教事务局。国家情报局具有政治性，局长由阿富汗总统纳吉布拉博士担任，该局的政治作用是非常重要的，因为纳吉布拉总统试图使所有的政治派别相信苏联在阿富汗的战争是一场正义的战争。而所有的努力之下，在大部分乡村，苏联人和阿富汗政府在恢复国家控制甚至政权存在上都进展甚微。

       在国家情报局时期(1980年代)，在东德和苏联克格勃军官的指导下，引入了酷刑;据报道，东德和苏联克格勃军官提供了现代电刑设备。大规模未经审判的秘密处决开始了，成千上万人开始消失。自从克格勃控制的国家情报局建立后，对待囚犯的做法变化了，成为一套科学的情报体系的一部分，而不仅仅是一种虐待式惩罚。在秘密警察即国家情报局(国家安全部)的控制和指导下，孤儿训练中心大量建立起来，因为没有任何亲属来反对这些孩子。

　　据罗赞•克拉斯(Rosanne Klass)的研究，在1980年到1984年间，超过6万名阿富汗人被派到苏联。截至1985年底，超过1万名国家情报局人员接受了克格勃的特别训练。由于中央情报局没有像克格勃那样培训大量合格的情报官，阿富汗国家安全局缺乏富有经验的情报官，除了使用克格勃训练过的官员或没有经验的人员外，国家安全局别无选择。这是一个需要解决的问题，改革是必要的。情报机构的改革势在必行，同时，和巩固政权一样，情报过程的去政治化也是全国和解的一个要素。

　　此外，国家情报局组建了广泛的间谍和线人网络，在边境地带建立民兵和部落分队来监视动向、阻断反抗力量的供应线路和运动线路、保卫政权人员。在战术上，克格勃发展部落力量向反抗组织渗透，破坏反抗组织的行动，散布谣言和虚假信息，在各个反抗组织内部和它们之间、在反抗组织和当地部落社区之间制造猜疑和敌意。这些特工鼓动和贿赂强大的部落首领、领袖以及各式各样的持不同政见者，利用他们的个人对立，使一个部落反对另一个部落;特工们也说服或贿赂他们阻止他们各自的部落和社区的反共活动。苏联的意图是剥夺阿富汗人的文化遗产和认同，把该国变成苏联政策的一个未来的被动工具。

　　美国错在了哪里

　　19世纪时，美国认为阿富汗在战略上不重要，但在1922年，美国首位访问阿富汗的外交官科尼利厄斯•范•H•恩格特(Cornelius Van H. Engert)写了一份详细的报告，在报告中他强烈建议要认识到该国的重要性。然而，他的报告被归档并被忽视了。美国拒绝承认阿富汗是一个重要国家，直到1934年，这一年一位外交官华莱士•穆雷(Wallace Murray)仍向美国国会作证说美国不能承认阿富汗因为其可能是世界上最狂热的敌对国家。这种态度阻止了美国政府在1942年之前在喀布尔开设外交代表机构。当1953年阿富汗总理达乌德•汗(Daud Khan)要华盛顿援助阿富汗的军队现代化时，艾森豪威尔政府拒绝了他的请求。这是美国再次犯错。如果它同意提供军事援助，阿富汗就不会向莫斯科求助。

　　可是，一家美国公司和阿富汗政府签署合同，在赫尔曼德河(Helmand River)开展建设工作，美国国际开发署及其前身技术合作署跟进这一工作，于1960年向赫尔曼德-阿尔甘达卜河流域管理局(Helmand and Arghandab Valley Authority)提供了资助。赫尔曼德河蜿蜒流经阿富汗南部，占该国水资源的40%。美国持续提供了约8000万美元援助，正式参与了这一项目，从1949年开始直到1979年苏联入侵。这一开发的主要原因是在以灌溉开垦的土地上安置新农民。这对于美国加强与阿富汗关系而言，是一个好机会。

　　美国没能对一个友好、亲西方的阿富汗的真实的经济和安全需要做出回应，也没能理解阿富汗关于普什图尼斯坦(Pashtunistan)问题的内部政治。接下来二十年，美国以惊人的冷静来看待：苏联逐渐增加在阿富汗的驻军、向国家情报局发号施令、训练自己的军队、在教育系统中站稳脚跟、建立战略性公路系统、获得资源开发的控制权并最终在对该国经济的影响上反败为胜。

　　在1953年到1963年间，苏联的经济、军事和文化项目似乎是为满足阿富汗人自身的需要而设立，但实际上主要是为了服务于苏联的政治、经济和战略利益而设立。截至1978年，苏联已经完成71个独立项目，正在进行52个，并同意再开展60个。苏联在阿富汗投入了超过30亿美元。他们还在苏联的学术机构培训了5000名学生，在技术学术培训了1600名，还培训了3725名阿富汗军事人员。达乌德•汗政权使这一切成为可能;美国外交回应屡屡不足，没能予以阻止。

　　美国中央情报局催生了阿富汗国家安全局

　　在二十年连绵不绝的战争后，2002年时，中央情报局和五角大楼设立了阿富汗国家安全局，来帮助他们打击塔利班叛乱，并在城市和偏远地区搜集情报。这一新机构是国家情报局的继承者。苏联在阿富汗期间，国家情报局是最强大的情报组织，资源丰富，训练有素，在战场上以专业情报组织来行动;然而，国家情报局对很多人未经指控或审判就进行长时间的单独监禁以审问和施以酷刑;而现在的国家安全局是一个强大、有能力的组织，但缺少专业、熟练的人员，并且资金也有限。自从国家安全局设立后，没有进行能使其成为专业情报机构的改革，也没有采用中央情报局的结构。该国需要一个组织良好的情报机构来提供关于叛乱活动的重要信息。国家安全局不是一个新的情报机构，而是一个有着不同的名称和创立者的机构。2016年5月，到访伦敦的前总统哈米德•卡尔扎伊在访谈中说：“国家安全局的工作是收集、分析和分享情报，并提供支持政策的建议。情报不应该是国家的镇压工具而应该是国家安全工具。”在阿富汗，情报收集的主要来源是通过地方指挥官来与部落长者、乡民互动。有时，由于国家安全局提供了无效情报，它面临着来自议员和媒体的批评。

　　国家安全局并不归国防部或内政部管，但每一个层级与阿富汗国家安全部队保持密切联络，并受国家安全署监督，却直接向总统汇报。作为一个组织，国家安全局被指控没有与警务部门、国防部分享所有信息，没有给决策者提供可靠信息。也发生过以下情况：决策者没有认真对待情报，行动迟，或者不相信情报。该机构的另一个主要弱点是缺乏现代的情报分析方法。历史记录显示，情报循环最常失败的区域是在评估过程和政策界面环节，而非在收集环节。要更深入的推进情报研究，在概念框架上，有必要做出比当前通常进行的区分——在威权政权的情报界角色和民主政权的情报界角色之间的区分——更清楚的区分。阿富汗情报部门需要现代情报体系来改变组织内部的威权主义性质。

　　关于国家安全局在交战地带的运行，阿富汗前陆军参谋长谢尔•穆罕默德•卡里米将军在一次访谈中说：“国家安全局现在正与恐怖分子作战，向军队和警方提供信息，并同军队和警方的情报部门密切合作。根据情况，该机构正直接使用特种部队打击恐怖主义网络。国家安全局的力量基于由美国和北约成员国提供的有限资助。该地区敌人的性质要求以秘密和非常规的特别行动来应对。当今，各国都在广泛使用情报，需要特别行动来阻止它们进入本国。”由于有缺陷的情报行动，在国家安全局官员拒绝听从总司令(总统)时，政府和该局间的不信任就加剧了。当该局局长们开始像政治人物一样批评总统、邻国和议会时，在全国和国际论坛上就出现了对国家安全局有争议的性质的辩论。这种行为引出了关于国家安全局是一个情报机构还是一个政党的许多问题。

　　在这些争议中，前总统哈米德•卡尔扎伊换了三任国家安全局局长，但该机构官员的心态并没有变化。实际上，根据穆萨•汗•贾拉勒扎伊(Musa Khan Jalalzai)的说法，国家安全局分为总统办公厅派和北方联盟派两派。因此，可以说，国家安全局2015年的行动失去了阿富汗政府和国际社会的信任，这一年塔利班占领昆都士省大部分区域，这是国家安全局情报工作的一次大败。为防止情报失败，情报工作三个层次——战略、操作和战术——之间的交流是必要的。可以把情报失败广泛定义为对普遍情况或进展中的法律和秩序情境的误解。为了修理情报“这台机器”，政府需要推出一揽子改革。

　　关于情报行动的监督和法律方面，卡里米将军说：“对需要采取的任何行动，国家安全局必须从法庭获得许可。一定要注意，情报领域的任何人必须理解权力、责任与义务(Mokalafiyat，Masuliyat和Selahiyat)。”情报计划和行动的失败，就意味着“机器”中有东西没有正确工作。通常情况下，情报失败是由可预防的情形造成的，例如缺乏理解力、能力、协调、合作，情报机构间的情报分配很差。

　　此外，卡里米将军还说：“每个国家，无论大小、强弱，都拥有安全力量(陆军、空军、海军、警察、情报部门和其他许多相关的辅助组织)。安全的一个要素是情报组织。情报组织通常被称为安全部、国家安全部或政权安全部。它依据国家政策来运行。它既有进攻性又有防御性。我们的国家安全机构——国家安全局，主要是防御性的。在2001年击败塔利班时，安全部门的改革是一个关键事项。美国直接负责军队和国家安全局的重组，后来也负责警察的重组。”对于内部安全和人力情报(HUMINT)，阿富汗政府和阿富汗国家安全部队将需要一个综合方法，因为主要在人力情报殊为关键的地方层面，阿富汗情报部门在增强国际安全援助部队(ISAF)和美国的收集、分析能力上发挥着关键作用。

　　并且，国家安全局主要处理国家安全案件和绑架案，它在不符合《临时刑事诉讼法》要求的情况下拘留人。作为阿富汗主要的情报组织，国家安全局与阿富汗各部及各省级政府分享信息。像大部分阿富汗国民军军官一样，国家安全局人员主要是以前的苏联训练的或者是前圣战游击队员。在2016年2月向美国参议院军事委员会作证时，坎贝尔(Campbell)将军说，阿富汗国防和安全部队(ANDSF)依然受制于在空中、联合作战和军事情报上的能力缺口。他补充说：“固然有那些能力缺口，我依然评估认为，阿富汗安全部队面临的问题中至少有70%是由领导力差造成的。”坎贝尔将军进一步指出，数十名表现不佳的军官已被撤换。但是，如果每天没有了解清楚正在执勤的人有多少、有何技能，即使是最好的领导者也不能完成他们的工作。阿富汗作家兼记者穆萨•汗•贾拉勒扎伊在他2014年的文章中指出了国家安全局的失败无能：“没有对袭击发生进行预警，在该国的几个区出现了情报失败。阿富汗的大多数情报人员从来没有在学校、学院或大学进行过培训，而对他们的任命是在政治和族群基础上作出的。他们碰巧更像政治人物而不像秘密特工。”值得注意的是，国家安全局是阿富汗国家安全部队最有力的分支之一;然而，清楚的是，国家安全局的行动确实需要和阿富汗国家安全部队及国际安全援助部队的行动完全整合，过去一直存在协调问题。现在国家安全局在情报行动中的作用是非常重要的，因为其特工属于各种部落、教派、族群和地区。国家安全局经营了在每个行政区、部落和地区的情报源。国家安全局保护军事和民用设施之时，在前线战斗、打击颠覆活动。

　　甚至在美国及其盟友击溃了大部分基地组织激进分子和其他恐怖组织15年之后，阿富汗再次成为极端主义组织的藏身之地。正如前总统卡尔扎伊在接受俄罗斯电视台(RT)的一次采访所说：“没有安全，极端主义和激进主义没有结束，而我们看到更多的不安全、极端主义和激进主义。”同样，坎贝尔将军在2016年2月告知参议院军事委员会，持久的安全与稳定将有助于减少美国的支持，而阿富汗没有达到这样水平的安全与稳定。也在同一个月，美国国家情报总监詹姆斯•R•克拉珀(James R. Clapper)告诉参议院军事委员会，情报界相信“2016年的战斗将比2015年更激烈，十年之久的安全形势恶化趋势将持续”。自从美军的大多数离开阿富汗后，监视这个广袤起伏国家的偏远地区的无人机和侦察气球都消失了。据《华尔街日报》报道，截至2015年9月，除了约20个外，支撑广泛的情报搜集网络的其他设施都被关闭、清除或移交给阿富汗政府了。而且，卡尔扎伊先生说：“除非我们打击他们的庇护所、训练场、积极性和资金源，否则反恐斗争不会成功。”此外，美国国务院发表的《2015年反恐形势国别报告》说：“阿富汗政府没有一个全面正式的打击暴力极端主义(CVE)国家战略，但已开始制定的进程。国家安全委员会办公室已指定一个小组来主导协调政府在打击暴力极端主义上的参与。各个部和办公室已把打击暴力极端主义的议题纳入他们的工作事项中。政府继续支持旨在防止激进化的活动。”来自各种组织的激进化恐怖分子使用不同的恐怖策略来追求他们的目标。使用的方法包括自杀性炸弹、车载简易爆炸装置、伏击、绑架、斩首和定点暗杀。

　　尽管美国国会研究服务局指出美国为赢得反恐战争而在伊拉克和阿富汗花费了约1.6万亿美元，但结果不是很乐观。据阿富汗重建特别监察长(SIGAR)于2016年4月发布的季度报告，截至2016年3月31日，美国国会已拨款超过684亿美元来支持阿富汗国防和安全部队。这占2002财年以来美国为阿富汗提供的所有重建资金的60%。2017财年阿富汗安全部队资金请求的总额是34.5亿美元，这少于上一年36.5亿美元的拨款。

　　尽管如此多的资金用于改善安全、带来和平，但安全部队面临的挑战在成倍增加。过去15年，为什么北约国家和中央情报局没能完成阿富汗情报文化的改变、没能使阿富汗国家安全局专业化，关于这个问题，原因有很多。没有以正确的方法使用中情局为带来改变而投入的资源，中情局专家和特种部队之类也被重新分配到伊拉克战区。没有多少中情局人员了解阿富汗的情报文化;美国的分析人士越来越相信，对巴基斯坦军内和三军情报局内宗教激进分子的支持，是一个关键障碍，阻碍着为阿富汗制定一个合理方法。正如奥巴马总统在2009年西点军校演讲中所谈论的，“在阿富汗的成功是和我们与巴基斯坦的伙伴关系密不可分的”。美国和北约的反应总是落后于形势变化，忽视了宗教激进分子在伊拉克发动战争。让叛乱势力变得如此强大，是一个致命错误，以至于[如何]击败它将成为一个问题并要付出如此多的生命。

　　还有其他恐怖组织在扩张，如基地组织在印度次大陆，以及伊斯兰国/达伊沙。由于阿富汗国土大部分无监控，以及由于国家安全局无法监控该国的所有“大门”，来自伊斯兰国家、基地组织、达伊沙和其他激进组织的极端分子很有可能在该国境内找到“避风港”。只要阿富汗政府面临着如下障碍——诸如复杂的组织结构、薄弱的跨部门协调、腐败、对领土缺乏控制、在其国土上行动的恐怖组织拥有“避风港”等——现行的挑战将继续存在。恐怖袭击总是出乎意料和急剧的。

　　阿富汗和美国很长时间以来都认识到发展空中力量的重要性。然而，尽管事实上这方面被指出存在至关重要的能力缺口，阿富汗空军还远远不能完全胜任，更别提自立。据阿富汗重建特别监察长于2016年4月30日发布的季度报告，在2015年9月28日昆都士沦陷于塔利班之手后，缺乏一支装备精良、能干得力的阿富汗空军这一点的冲击变得昭然若揭。虽然美国结束了作战行动，转为专注于训练、顾问和协助的任务，但美军再次被请求向阿富汗军队提供空中支持。阿富汗军队能够从叛乱分子手中夺回昆都士城，但在行动中要求美国的空军和其他情报机构提供支持。这是能力缺口所在，需要予以解决以防止类似攻击在未来发生。

　　结论

　　历史记录显示，情报循环最常失败的区域是在评估过程和政策界面环节，而非在收集环节。阿富汗国家安全局及其资助者美国中情局有必要在威权政权的情报界角色和民主政权的情报界角色之间进行更清楚的区分。当然，不可能改变阿富汗利益保卫局、工人情报局、国家情报局和国家安全部的历史;当时阿富汗政权严重依赖那些情报机构。当美国没能对一个友好、亲西方的阿富汗的真实的经济和安全需要做出回应，没能理解阿富汗国内的政治要求时，苏联开始了对阿富汗的成功渗透。

　　随着阿富汗团结政府的建立，政府和情报机构之间的关系依然紧张。巴基斯坦情报部门与阿富汗国家安全局官方讨论情报分享和合作，这是引起诸多争议的原因所在。而且，印度情报机构(研究分析室，Research and Analysis Wing)和巴基斯坦三军情报局之间的斗争是意欲稳定国家的国家安全局和中情局面临的更大挑战。阿富汗有在政府反对派背后的情报机构，滥用情报是另一个挑战。

　　国家安全局缺乏富有经验的情报官，中情局又无法培训出所需数量的情报官，在这种情况下，国家安全局除了使用克格勃训练过的官员或没有经验且可能还有犯罪背景的人员外，别无选择。这是一个需要解决的问题，改革是必要的。而且，阿富汗尚处于过程的开始，成功与否依然不确定。改变从来不易，把情报机构改变方向来维护民主进程，这是一个真正的挑战。尽管改变是可能的，但将是缓慢、沮丧和痛苦的。因此，情报机构的改革势在必行，同时，和巩固政权一样，情报过程的去政治化也是全国和解的一个要素。情报机构的改革不仅需要政府的改变，而且需要相关参与者心态的改变;必须在更大的军政关系背景下来理解。就阿富汗而言，这需要建立信任——这是特别困难的，不仅因为平民和情报机构在过去的关系，而且因为它所呈现的结构性矛盾。缺乏信任正是情报机构需要被控制的原因。

　　激进组织中不是只有塔利班和基地组织似乎在利用情报缺口。今年(指2016年——译者注)，成千上万的中亚和南亚伊斯兰激进分子在他们位于巴基斯坦的藏身之处被袭击后已经越境进入阿富汗而未被发现。反恐能力显著下降助长了极端主义组织的扩张。缺乏关于激进分子在阿富汗偏远地区活动的情报，这是源于2012年美国开始缩减驻军、美国和北约基地开始关闭。阿富汗成了美国和其他大国援救的对象，也是被忽视的对象。地区大国，特别是巴基斯坦，以及私人网络、走私者、贩毒者和恐怖分子，把阿富汗当作操控利用的开放场地。

　　由于巴基斯坦曾希望塔利班为它提供战略纵深、安全的邻邦和来自阿富汗北部的潜在石油资源，以便能够结束与印度的克什米尔之争，它的利益可能不会有太大变化。另外，巴基斯坦作为向塔利班提供武器和燃料的源头供应者，处境并不尴尬。

　　主要大国没能帮助阿富汗，没能加强其情报机构，这不仅造成了更多的极端主义、激进主义和恐怖主义，而且造成了中东以外地区的不安全。塔利班对昆都士的攻击使阿富汗国家安全部队内的能力缺口暴露无遗。政府军能够清除这座城市的叛乱分子，但是，尽管美国结束了作战行动并进行了转变，美军还是再次被请求向阿富汗军队提供空中支持。

　　尽管有阿富汗情报部门的所有这些失败，政府从来没有试图引入情报改革或修补破窗。由于篇幅有限，本文无法容纳更多的令人心碎的关于情报失败的故事，虽然如此，本文确实证明了有必要使阿富汗国家安全局及其机构专业化。

　　(相关简介：Diva Patang Wardak，英国白金汉大学安全与情报研究中心研究人员。本文原文为英文，首刊于网络版《情报与恐怖主义研究杂志》(Journal of Intelligence and Terrorism Studies)总第2期(2017年，原文网址为https://www.veruscript.com/journals/journal-of-intelligence-and-terrorism-studies/afghan-intelligence-agency/)。限于篇幅，未保留原文注释，有需要的读者可向本刊编辑部索取。)　　(刊于《新视角》杂志总第78期(2017年10月))

 　　(刊于《新视角》杂志总第78期(2017年10月))

　　导论

　　毋庸置疑，阿富汗的情报部门一直没能获取和搜集有重要价值、关乎国家安全最大利益的信息。信息搜集上的贫弱是由于情报人员缺乏训练，很少接触先进技术。结果，他们的信息搜集能力有限、质量不高。这类来自重要城市和政府部门的信息会导致决策者和军事指挥官得出错误结论。支持决策的基本进程是情报循环，但阿富汗国家安全局(NDS)并没有得到执行这一循环的好的训练。例如，塔利班2015年夺取昆都士，就是阿富汗政府情报失败的最糟糕结果，在这一事件中，国家安全局、阿富汗国家安全署(NSA)、国防部和内政部之间的情报合作薄弱。这次失败是因为关于塔利班夺取该城的计划的安全警报和情报报告没有被认真对待，而是被国防部和内政部忽视了。考虑到塔利班已经控制的领土数量，夺取昆都士不应令人惊讶。然而，昆都士的快速陷落和缓慢收复，是一次情报失败：自从阿富汗国家安全局在美国中央情报局帮助下建立以来，情报搜集、加工和分析就是一个复杂的问题。

　　另外，另一个在五角大楼、阿富汗国家安全局和它们的北约盟友间造成误解的问题是对阿富汗的战争的概念化，数个国家以不同的观念看待正在进行的反恐战争。由于不同的战争观，阿富汗国民军(ANA)和国家安全局在美国于2014年底减少驻军后，立即面临众多挑战。2014年以来，塔利班高调发动进攻，威胁到阿富汗政府对领土的控制。这些进攻在巴基斯坦的“避风港”(庇护区域)策划和发动。阿富汗国家安全局继续受制于关键情报能力的缺乏，特别是在偏远地区搜集情报以防止那些突袭的能力。

　　阿富汗内战激起诸多国家安全挑战。邻国的政治和军事介入、军阀统治以及塔利班与“伊拉克和叙利亚伊斯兰国”力量的上升是导致该国内战延宕不止的安全挑战。然而，在每一次恐怖袭击后，我们从安全职责部门听到的唯一声明是袭击的策划制定来自跨境区域。众所周知，巴基斯坦是恐怖主义的“避风港”，但阿富汗的情报机构从来没有对自己的情报失败负责，也没有对国家安全局和国民军机构里的无能负责——这种无能导致该国政府和国家机构间的误解。在阿富汗偏远地区的情报缺乏和持续情报失败源于2012年以来美国驻军的缩减以及美国和北约基地的关闭。

　　前总统穆沙拉夫将军承认，巴基斯坦三军情报局(ISI)支持和训练巴基斯坦境内的恐怖主义组织，然后把他们送回阿富汗发动恐怖主义袭击。在2015年2月13日《卫报》的一次采访中，穆沙拉夫承认，在他当权时，巴基斯坦寻求通过给卡尔扎伊制造麻烦来破坏其政府，三军情报局积极培训塔利班来应对印度的反巴行动。正如拉吉(Raje)先生在一本书中所言：“巴基斯坦是一个恐怖主义国家，三军情报局是其恐怖工具。两者几乎同时建立。”在20世纪，三军情报局专门训练了超过15万名圣战战士，而中央情报局资助三军情报局的这些训练以及对巴基斯坦军队和三军情报局人员的训练。穆沙拉夫将军确认，他的国家参与恐怖主义，巴基斯坦三军情报局在本国训练、资助过塔利班，并继续向塔利班和其他恐怖主义组织在阿富汗全国对阿富汗国家安全部队的袭击提供军事和资金支持。此外，巴基斯坦前驻美国大使胡桑•哈卡尼(Husain Haqqani)证实，他的国家在资助和支持恐怖主义。2016年7月14日，阿富汗国家安全局前局长拉赫马图拉•纳比尔(Rahmatullah Nabil)披露的文件显示，美国政府提供给巴基斯坦军方的反恐资金实际上被巴基斯坦三军情报局用于促进和支持恐怖主义。例如，三军情报局被指控在阿富汗全国和全世界的重大恐怖袭击中发挥了作用(这些袭击包括9•11事件、孟买火车爆炸案、印度议会遭袭、孟买恐怖袭击以及喀布尔国际机场袭击案)并给大多数恐怖组织领导人提供庇护，这些人诸如本•拉登、毛拉•奥马尔，还有更多。由于巴基斯坦和其他邻国干涉阿富汗内部事务，阿富汗的安全机构，包括国家安全局，正在多条战线战斗。

　　不幸的是，所有的阿富汗人正在为情报失败和替他人火中取栗的战争付出代价。显然，阿富汗成了失败国家，阿富汗人遭受了人道主义危机。阿富汗成了美国和其他大国援救的对象，也是被忽视的对象。地区大国，特别是巴基斯坦，以及私人网络、走私者、贩毒者和恐怖分子，把阿富汗当作操控利用的开放场地。主要大国没能帮助阿富汗，没能加强其情报机构，这不仅造成更多的极端主义、激进主义和恐怖主义，而且造成不安全。俄国人深入干涉阿富汗内政直至1978年，寻求推翻当地当政的领导人以增进其地区利益。俄国人(苏联)和美国人具有非常相似的目标;然而，很难把中央情报局和克格勃(苏联国家安全委员会)相比较，因为他们使用的情报方法和途径完全不同。

　　在当代国际政治中，情报在保护国家安全上发挥着非常重要的作用。专家们不只把机密的和有组织的信息视为情报;情报可以包括诸如对截获的谈话的转录、信息可靠性的验证等技术问题。在现代研究中，专家们认为情报是为获得一些优势而和人类对手的真实斗争。另一个让安全专家困扰的问题是，在战争与和平时期情报机构的基本任务。在西方世界，政府不仅把情报视为潜在威胁的预警，而且把情报看作一把伞——从策划到信息到分析且都是秘密实施的一系列活动。然而，强调如下一点是很重要的：改革后的阿富汗安全部门的成就很大程度上取决于阿富汗全国团结政府是否具有广泛正当性。

　　为深入分析阿富汗国家安全局的情报运作，笔者在伦敦和阿富汗前总统哈米德•卡尔扎伊、在喀布尔和阿富汗前陆军参谋长谢尔•穆罕默德•卡里米将军(Sher Muhammad Karimi)，还和政府官员、阿富汗情报专家和研究人员进行了详细讨论，并查阅了机密文件。由于学术文献非常有限以及保密原因，关于阿富汗国家安全局的著述少之又少。从规范维度，本文试图回答的问题不是有关情报技术、秘密行动的，而是有关政治方式的，这些政治方式使情报部门能够负起责任，也关乎在9•11袭击后为什么阿富汗国家安全局很重要。由于缺乏情报装备和资金，阿富汗情报机构依赖人力情报。他们在偏远地区通过农民、教师、店主和乡村长者搜集的关于叛乱威胁的信息是质量差、不可靠的。同样地，关于阿富汗情报机构的文献稀少而且往往质量低劣;于是，由于图书馆中写作者和研究者可用的信息非常有限，对阿富汗情报事务进行著述并非易事。关于阿富汗情报事务的学术研究不多，谈得也不多。希望本文将对情报学和未来的研究助益良多。

阿富汗国家安全局的标志

　　共产主义政权时期的阿富汗安全部门(1978～1992年)

　　阿富汗是一个多山的内陆国家，面积约652230平方公里，和中国、伊朗、巴基斯坦、塔吉克斯坦、土库曼斯坦以及乌兹别克斯坦相邻。2015年，阿富汗人口约3250万。人口最多的族群是普什图族，其次是塔吉克族、哈扎拉族、乌兹别克族以及其他民族。主要使用的语言有普什图语和达利语。阿富汗拥有天然气、石油、煤、铜、铬铁、云母、重晶石、硫、铅、锌、铁矿石、盐、宝石和次等宝石、可耕地等诸多自然资源。由于阿富汗是拥有诸多自然资源的内陆国家，阿富汗国家安全局不断面临来自邻国的挑战。几乎完全没有国际部队在战场上这一点以及巴基斯坦资助的恐怖主义是影响国家安全局的最大因素。此外，战争中另一个新的行为体——达伊沙(Daesh，即“伊斯兰国”——译者注)，也对民众呈现出一种危险和新威胁，尽管这种威胁在地理上有限。由于来自巴基斯坦的大规模移民，情报信息源让人注意，工作方法由平民情报向军事化行动方式的变化。

　　在过去40年中，阿富汗的政府很少注意情报的基本功能和重要性。在克格勃和格鲁乌(GRU，苏联武装力量总参谋部情报总局)的技术支持下，各种各样的情报机构建立起来以助力针对圣战游击队的战争。然而，阿富汗国家安全部(WAD)、国家情报局(KhAD)与克格勃、格鲁乌建立了友好关系，因为它们对阿富汗情报工作影响很深。从1980年到1992年，这些秘密机构在打击阿富汗反叛力量上发挥了极其重要的作用，但在纳吉布拉博士的政府于1992年倒台、国家的整个架构崩溃之后，阿富汗失去其国家情报机构。

　　1980年代的阿富汗政治和官僚主义中有太多的动荡和戏剧性。在阿富汗成功的若干个政府建立了四家情报机构(工人情报局[KAM]、阿富汗利益保卫局[AGSA]、国家安全部和国家情报局)来确保国家的稳定。努尔•穆罕默德•塔拉基(Nur Muhammad Taraki)总统当权的时间有限，而哈菲佐拉•阿明(Hafizullah Amin)的统治迫使党和情报机构分为两个派别(“人民派”和“旗帜派”)。然而，由塔拉基先生建立的阿富汗利益保卫局因为他本人和哈菲佐拉•阿明的分歧而被解散。1979年，阿明总统建立了另一个秘密机构，名为工人情报局(KAM)。哈菲佐拉•阿明用工人情报局来对付反对者，名称的改变并不意味着停止由阿富汗利益保卫局实施的恐怖行动。工人情报局继续折磨和杀害成千上万的阿富汗平民。阿富汗利益保卫局和工人情报局得到东德和苏联的直接援助，但从未达到国家情报局那样的老练程度。(在1978年之前，阿富汗警察受助于西德。克格勃，显然还有东德的斯塔西一起组建了国家情报局并提供协助。格鲁乌可能更密切参与了阿富汗利益保卫局和工人情报局的事务。)

　　欧盟理事会(2001年)在一份高质量的研究报告中从历史角度审视了阿富汗情报机构国家情报局，这份报告向我们提供了关于秘密机构运行的一些新鲜信息。在1980年1月11日，阿富汗政府宣布国家情报局将取代工人情报局。国家情报局从人民派控制的内政部中划出而成为总理办公室的一个部门，后来于1986年变为国家安全部(WAD)。其局长纳吉布拉博士直接向克格勃汇报。此外，据一个估计数据，到1987年，国家安全部雇用了1.5万到3万名专业人员和约10万名有偿线人，每一名国家情报局官员有一名以上的克格勃顾问。另一方面，在美国中央情报局的支持下，巴基斯坦三军情报局于1983年到1993年间训练了约8.3万名圣战游击队员并派他们到阿富汗与苏联交战。

　　国家情报局负责政府的安全，最重要的是确保共产主义政权的持续存在;该局与民族和部落事务部合作来团结所有的部落与少数族群。然而，国家情报局也作为克格勃的秘密警察而为人所知，该局在城市地区实施普遍的恐怖政策，因为政府试图在其控制地区实行极权制度。该机构也资助宗教领袖并建立一个单独的局，名为宗教事务局。国家情报局具有政治性，局长由阿富汗总统纳吉布拉博士担任，该局的政治作用是非常重要的，因为纳吉布拉总统试图使所有的政治派别相信苏联在阿富汗的战争是一场正义的战争。而所有的努力之下，在大部分乡村，苏联人和阿富汗政府在恢复国家控制甚至政权存在上都进展甚微。

       在国家情报局时期(1980年代)，在东德和苏联克格勃军官的指导下，引入了酷刑;据报道，东德和苏联克格勃军官提供了现代电刑设备。大规模未经审判的秘密处决开始了，成千上万人开始消失。自从克格勃控制的国家情报局建立后，对待囚犯的做法变化了，成为一套科学的情报体系的一部分，而不仅仅是一种虐待式惩罚。在秘密警察即国家情报局(国家安全部)的控制和指导下，孤儿训练中心大量建立起来，因为没有任何亲属来反对这些孩子。

　　据罗赞•克拉斯(Rosanne Klass)的研究，在1980年到1984年间，超过6万名阿富汗人被派到苏联。截至1985年底，超过1万名国家情报局人员接受了克格勃的特别训练。由于中央情报局没有像克格勃那样培训大量合格的情报官，阿富汗国家安全局缺乏富有经验的情报官，除了使用克格勃训练过的官员或没有经验的人员外，国家安全局别无选择。这是一个需要解决的问题，改革是必要的。情报机构的改革势在必行，同时，和巩固政权一样，情报过程的去政治化也是全国和解的一个要素。

　　此外，国家情报局组建了广泛的间谍和线人网络，在边境地带建立民兵和部落分队来监视动向、阻断反抗力量的供应线路和运动线路、保卫政权人员。在战术上，克格勃发展部落力量向反抗组织渗透，破坏反抗组织的行动，散布谣言和虚假信息，在各个反抗组织内部和它们之间、在反抗组织和当地部落社区之间制造猜疑和敌意。这些特工鼓动和贿赂强大的部落首领、领袖以及各式各样的持不同政见者，利用他们的个人对立，使一个部落反对另一个部落;特工们也说服或贿赂他们阻止他们各自的部落和社区的反共活动。苏联的意图是剥夺阿富汗人的文化遗产和认同，把该国变成苏联政策的一个未来的被动工具。

　　美国错在了哪里

　　19世纪时，美国认为阿富汗在战略上不重要，但在1922年，美国首位访问阿富汗的外交官科尼利厄斯•范•H•恩格特(Cornelius Van H. Engert)写了一份详细的报告，在报告中他强烈建议要认识到该国的重要性。然而，他的报告被归档并被忽视了。美国拒绝承认阿富汗是一个重要国家，直到1934年，这一年一位外交官华莱士•穆雷(Wallace Murray)仍向美国国会作证说美国不能承认阿富汗因为其可能是世界上最狂热的敌对国家。这种态度阻止了美国政府在1942年之前在喀布尔开设外交代表机构。当1953年阿富汗总理达乌德•汗(Daud Khan)要华盛顿援助阿富汗的军队现代化时，艾森豪威尔政府拒绝了他的请求。这是美国再次犯错。如果它同意提供军事援助，阿富汗就不会向莫斯科求助。

　　可是，一家美国公司和阿富汗政府签署合同，在赫尔曼德河(Helmand River)开展建设工作，美国国际开发署及其前身技术合作署跟进这一工作，于1960年向赫尔曼德-阿尔甘达卜河流域管理局(Helmand and Arghandab Valley Authority)提供了资助。赫尔曼德河蜿蜒流经阿富汗南部，占该国水资源的40%。美国持续提供了约8000万美元援助，正式参与了这一项目，从1949年开始直到1979年苏联入侵。这一开发的主要原因是在以灌溉开垦的土地上安置新农民。这对于美国加强与阿富汗关系而言，是一个好机会。

　　美国没能对一个友好、亲西方的阿富汗的真实的经济和安全需要做出回应，也没能理解阿富汗关于普什图尼斯坦(Pashtunistan)问题的内部政治。接下来二十年，美国以惊人的冷静来看待：苏联逐渐增加在阿富汗的驻军、向国家情报局发号施令、训练自己的军队、在教育系统中站稳脚跟、建立战略性公路系统、获得资源开发的控制权并最终在对该国经济的影响上反败为胜。

　　在1953年到1963年间，苏联的经济、军事和文化项目似乎是为满足阿富汗人自身的需要而设立，但实际上主要是为了服务于苏联的政治、经济和战略利益而设立。截至1978年，苏联已经完成71个独立项目，正在进行52个，并同意再开展60个。苏联在阿富汗投入了超过30亿美元。他们还在苏联的学术机构培训了5000名学生，在技术学术培训了1600名，还培训了3725名阿富汗军事人员。达乌德•汗政权使这一切成为可能;美国外交回应屡屡不足，没能予以阻止。

　　美国中央情报局催生了阿富汗国家安全局

　　在二十年连绵不绝的战争后，2002年时，中央情报局和五角大楼设立了阿富汗国家安全局，来帮助他们打击塔利班叛乱，并在城市和偏远地区搜集情报。这一新机构是国家情报局的继承者。苏联在阿富汗期间，国家情报局是最强大的情报组织，资源丰富，训练有素，在战场上以专业情报组织来行动;然而，国家情报局对很多人未经指控或审判就进行长时间的单独监禁以审问和施以酷刑;而现在的国家安全局是一个强大、有能力的组织，但缺少专业、熟练的人员，并且资金也有限。自从国家安全局设立后，没有进行能使其成为专业情报机构的改革，也没有采用中央情报局的结构。该国需要一个组织良好的情报机构来提供关于叛乱活动的重要信息。国家安全局不是一个新的情报机构，而是一个有着不同的名称和创立者的机构。2016年5月，到访伦敦的前总统哈米德•卡尔扎伊在访谈中说：“国家安全局的工作是收集、分析和分享情报，并提供支持政策的建议。情报不应该是国家的镇压工具而应该是国家安全工具。”在阿富汗，情报收集的主要来源是通过地方指挥官来与部落长者、乡民互动。有时，由于国家安全局提供了无效情报，它面临着来自议员和媒体的批评。

　　国家安全局并不归国防部或内政部管，但每一个层级与阿富汗国家安全部队保持密切联络，并受国家安全署监督，却直接向总统汇报。作为一个组织，国家安全局被指控没有与警务部门、国防部分享所有信息，没有给决策者提供可靠信息。也发生过以下情况：决策者没有认真对待情报，行动迟，或者不相信情报。该机构的另一个主要弱点是缺乏现代的情报分析方法。历史记录显示，情报循环最常失败的区域是在评估过程和政策界面环节，而非在收集环节。要更深入的推进情报研究，在概念框架上，有必要做出比当前通常进行的区分——在威权政权的情报界角色和民主政权的情报界角色之间的区分——更清楚的区分。阿富汗情报部门需要现代情报体系来改变组织内部的威权主义性质。

　　关于国家安全局在交战地带的运行，阿富汗前陆军参谋长谢尔•穆罕默德•卡里米将军在一次访谈中说：“国家安全局现在正与恐怖分子作战，向军队和警方提供信息，并同军队和警方的情报部门密切合作。根据情况，该机构正直接使用特种部队打击恐怖主义网络。国家安全局的力量基于由美国和北约成员国提供的有限资助。该地区敌人的性质要求以秘密和非常规的特别行动来应对。当今，各国都在广泛使用情报，需要特别行动来阻止它们进入本国。”由于有缺陷的情报行动，在国家安全局官员拒绝听从总司令(总统)时，政府和该局间的不信任就加剧了。当该局局长们开始像政治人物一样批评总统、邻国和议会时，在全国和国际论坛上就出现了对国家安全局有争议的性质的辩论。这种行为引出了关于国家安全局是一个情报机构还是一个政党的许多问题。

　　在这些争议中，前总统哈米德•卡尔扎伊换了三任国家安全局局长，但该机构官员的心态并没有变化。实际上，根据穆萨•汗•贾拉勒扎伊(Musa Khan Jalalzai)的说法，国家安全局分为总统办公厅派和北方联盟派两派。因此，可以说，国家安全局2015年的行动失去了阿富汗政府和国际社会的信任，这一年塔利班占领昆都士省大部分区域，这是国家安全局情报工作的一次大败。为防止情报失败，情报工作三个层次——战略、操作和战术——之间的交流是必要的。可以把情报失败广泛定义为对普遍情况或进展中的法律和秩序情境的误解。为了修理情报“这台机器”，政府需要推出一揽子改革。

　　关于情报行动的监督和法律方面，卡里米将军说：“对需要采取的任何行动，国家安全局必须从法庭获得许可。一定要注意，情报领域的任何人必须理解权力、责任与义务(Mokalafiyat，Masuliyat和Selahiyat)。”情报计划和行动的失败，就意味着“机器”中有东西没有正确工作。通常情况下，情报失败是由可预防的情形造成的，例如缺乏理解力、能力、协调、合作，情报机构间的情报分配很差。

　　此外，卡里米将军还说：“每个国家，无论大小、强弱，都拥有安全力量(陆军、空军、海军、警察、情报部门和其他许多相关的辅助组织)。安全的一个要素是情报组织。情报组织通常被称为安全部、国家安全部或政权安全部。它依据国家政策来运行。它既有进攻性又有防御性。我们的国家安全机构——国家安全局，主要是防御性的。在2001年击败塔利班时，安全部门的改革是一个关键事项。美国直接负责军队和国家安全局的重组，后来也负责警察的重组。”对于内部安全和人力情报(HUMINT)，阿富汗政府和阿富汗国家安全部队将需要一个综合方法，因为主要在人力情报殊为关键的地方层面，阿富汗情报部门在增强国际安全援助部队(ISAF)和美国的收集、分析能力上发挥着关键作用。

　　并且，国家安全局主要处理国家安全案件和绑架案，它在不符合《临时刑事诉讼法》要求的情况下拘留人。作为阿富汗主要的情报组织，国家安全局与阿富汗各部及各省级政府分享信息。像大部分阿富汗国民军军官一样，国家安全局人员主要是以前的苏联训练的或者是前圣战游击队员。在2016年2月向美国参议院军事委员会作证时，坎贝尔(Campbell)将军说，阿富汗国防和安全部队(ANDSF)依然受制于在空中、联合作战和军事情报上的能力缺口。他补充说：“固然有那些能力缺口，我依然评估认为，阿富汗安全部队面临的问题中至少有70%是由领导力差造成的。”坎贝尔将军进一步指出，数十名表现不佳的军官已被撤换。但是，如果每天没有了解清楚正在执勤的人有多少、有何技能，即使是最好的领导者也不能完成他们的工作。阿富汗作家兼记者穆萨•汗•贾拉勒扎伊在他2014年的文章中指出了国家安全局的失败无能：“没有对袭击发生进行预警，在该国的几个区出现了情报失败。阿富汗的大多数情报人员从来没有在学校、学院或大学进行过培训，而对他们的任命是在政治和族群基础上作出的。他们碰巧更像政治人物而不像秘密特工。”值得注意的是，国家安全局是阿富汗国家安全部队最有力的分支之一;然而，清楚的是，国家安全局的行动确实需要和阿富汗国家安全部队及国际安全援助部队的行动完全整合，过去一直存在协调问题。现在国家安全局在情报行动中的作用是非常重要的，因为其特工属于各种部落、教派、族群和地区。国家安全局经营了在每个行政区、部落和地区的情报源。国家安全局保护军事和民用设施之时，在前线战斗、打击颠覆活动。

　　甚至在美国及其盟友击溃了大部分基地组织激进分子和其他恐怖组织15年之后，阿富汗再次成为极端主义组织的藏身之地。正如前总统卡尔扎伊在接受俄罗斯电视台(RT)的一次采访所说：“没有安全，极端主义和激进主义没有结束，而我们看到更多的不安全、极端主义和激进主义。”同样，坎贝尔将军在2016年2月告知参议院军事委员会，持久的安全与稳定将有助于减少美国的支持，而阿富汗没有达到这样水平的安全与稳定。也在同一个月，美国国家情报总监詹姆斯•R•克拉珀(James R. Clapper)告诉参议院军事委员会，情报界相信“2016年的战斗将比2015年更激烈，十年之久的安全形势恶化趋势将持续”。自从美军的大多数离开阿富汗后，监视这个广袤起伏国家的偏远地区的无人机和侦察气球都消失了。据《华尔街日报》报道，截至2015年9月，除了约20个外，支撑广泛的情报搜集网络的其他设施都被关闭、清除或移交给阿富汗政府了。而且，卡尔扎伊先生说：“除非我们打击他们的庇护所、训练场、积极性和资金源，否则反恐斗争不会成功。”此外，美国国务院发表的《2015年反恐形势国别报告》说：“阿富汗政府没有一个全面正式的打击暴力极端主义(CVE)国家战略，但已开始制定的进程。国家安全委员会办公室已指定一个小组来主导协调政府在打击暴力极端主义上的参与。各个部和办公室已把打击暴力极端主义的议题纳入他们的工作事项中。政府继续支持旨在防止激进化的活动。”来自各种组织的激进化恐怖分子使用不同的恐怖策略来追求他们的目标。使用的方法包括自杀性炸弹、车载简易爆炸装置、伏击、绑架、斩首和定点暗杀。

　　尽管美国国会研究服务局指出美国为赢得反恐战争而在伊拉克和阿富汗花费了约1.6万亿美元，但结果不是很乐观。据阿富汗重建特别监察长(SIGAR)于2016年4月发布的季度报告，截至2016年3月31日，美国国会已拨款超过684亿美元来支持阿富汗国防和安全部队。这占2002财年以来美国为阿富汗提供的所有重建资金的60%。2017财年阿富汗安全部队资金请求的总额是34.5亿美元，这少于上一年36.5亿美元的拨款。

　　尽管如此多的资金用于改善安全、带来和平，但安全部队面临的挑战在成倍增加。过去15年，为什么北约国家和中央情报局没能完成阿富汗情报文化的改变、没能使阿富汗国家安全局专业化，关于这个问题，原因有很多。没有以正确的方法使用中情局为带来改变而投入的资源，中情局专家和特种部队之类也被重新分配到伊拉克战区。没有多少中情局人员了解阿富汗的情报文化;美国的分析人士越来越相信，对巴基斯坦军内和三军情报局内宗教激进分子的支持，是一个关键障碍，阻碍着为阿富汗制定一个合理方法。正如奥巴马总统在2009年西点军校演讲中所谈论的，“在阿富汗的成功是和我们与巴基斯坦的伙伴关系密不可分的”。美国和北约的反应总是落后于形势变化，忽视了宗教激进分子在伊拉克发动战争。让叛乱势力变得如此强大，是一个致命错误，以至于[如何]击败它将成为一个问题并要付出如此多的生命。

　　还有其他恐怖组织在扩张，如基地组织在印度次大陆，以及伊斯兰国/达伊沙。由于阿富汗国土大部分无监控，以及由于国家安全局无法监控该国的所有“大门”，来自伊斯兰国家、基地组织、达伊沙和其他激进组织的极端分子很有可能在该国境内找到“避风港”。只要阿富汗政府面临着如下障碍——诸如复杂的组织结构、薄弱的跨部门协调、腐败、对领土缺乏控制、在其国土上行动的恐怖组织拥有“避风港”等——现行的挑战将继续存在。恐怖袭击总是出乎意料和急剧的。

　　阿富汗和美国很长时间以来都认识到发展空中力量的重要性。然而，尽管事实上这方面被指出存在至关重要的能力缺口，阿富汗空军还远远不能完全胜任，更别提自立。据阿富汗重建特别监察长于2016年4月30日发布的季度报告，在2015年9月28日昆都士沦陷于塔利班之手后，缺乏一支装备精良、能干得力的阿富汗空军这一点的冲击变得昭然若揭。虽然美国结束了作战行动，转为专注于训练、顾问和协助的任务，但美军再次被请求向阿富汗军队提供空中支持。阿富汗军队能够从叛乱分子手中夺回昆都士城，但在行动中要求美国的空军和其他情报机构提供支持。这是能力缺口所在，需要予以解决以防止类似攻击在未来发生。

　　结论

　　历史记录显示，情报循环最常失败的区域是在评估过程和政策界面环节，而非在收集环节。阿富汗国家安全局及其资助者美国中情局有必要在威权政权的情报界角色和民主政权的情报界角色之间进行更清楚的区分。当然，不可能改变阿富汗利益保卫局、工人情报局、国家情报局和国家安全部的历史;当时阿富汗政权严重依赖那些情报机构。当美国没能对一个友好、亲西方的阿富汗的真实的经济和安全需要做出回应，没能理解阿富汗国内的政治要求时，苏联开始了对阿富汗的成功渗透。

　　随着阿富汗团结政府的建立，政府和情报机构之间的关系依然紧张。巴基斯坦情报部门与阿富汗国家安全局官方讨论情报分享和合作，这是引起诸多争议的原因所在。而且，印度情报机构(研究分析室，Research and Analysis Wing)和巴基斯坦三军情报局之间的斗争是意欲稳定国家的国家安全局和中情局面临的更大挑战。阿富汗有在政府反对派背后的情报机构，滥用情报是另一个挑战。

　　国家安全局缺乏富有经验的情报官，中情局又无法培训出所需数量的情报官，在这种情况下，国家安全局除了使用克格勃训练过的官员或没有经验且可能还有犯罪背景的人员外，别无选择。这是一个需要解决的问题，改革是必要的。而且，阿富汗尚处于过程的开始，成功与否依然不确定。改变从来不易，把情报机构改变方向来维护民主进程，这是一个真正的挑战。尽管改变是可能的，但将是缓慢、沮丧和痛苦的。因此，情报机构的改革势在必行，同时，和巩固政权一样，情报过程的去政治化也是全国和解的一个要素。情报机构的改革不仅需要政府的改变，而且需要相关参与者心态的改变;必须在更大的军政关系背景下来理解。就阿富汗而言，这需要建立信任——这是特别困难的，不仅因为平民和情报机构在过去的关系，而且因为它所呈现的结构性矛盾。缺乏信任正是情报机构需要被控制的原因。

　　激进组织中不是只有塔利班和基地组织似乎在利用情报缺口。今年(指2016年——译者注)，成千上万的中亚和南亚伊斯兰激进分子在他们位于巴基斯坦的藏身之处被袭击后已经越境进入阿富汗而未被发现。反恐能力显著下降助长了极端主义组织的扩张。缺乏关于激进分子在阿富汗偏远地区活动的情报，这是源于2012年美国开始缩减驻军、美国和北约基地开始关闭。阿富汗成了美国和其他大国援救的对象，也是被忽视的对象。地区大国，特别是巴基斯坦，以及私人网络、走私者、贩毒者和恐怖分子，把阿富汗当作操控利用的开放场地。

　　由于巴基斯坦曾希望塔利班为它提供战略纵深、安全的邻邦和来自阿富汗北部的潜在石油资源，以便能够结束与印度的克什米尔之争，它的利益可能不会有太大变化。另外，巴基斯坦作为向塔利班提供武器和燃料的源头供应者，处境并不尴尬。

　　主要大国没能帮助阿富汗，没能加强其情报机构，这不仅造成了更多的极端主义、激进主义和恐怖主义，而且造成了中东以外地区的不安全。塔利班对昆都士的攻击使阿富汗国家安全部队内的能力缺口暴露无遗。政府军能够清除这座城市的叛乱分子，但是，尽管美国结束了作战行动并进行了转变，美军还是再次被请求向阿富汗军队提供空中支持。

　　尽管有阿富汗情报部门的所有这些失败，政府从来没有试图引入情报改革或修补破窗。由于篇幅有限，本文无法容纳更多的令人心碎的关于情报失败的故事，虽然如此，本文确实证明了有必要使阿富汗国家安全局及其机构专业化。

　　(相关简介：Diva Patang Wardak，英国白金汉大学安全与情报研究中心研究人员。本文原文为英文，首刊于网络版《情报与恐怖主义研究杂志》(Journal of Intelligence and Terrorism Studies)总第2期(2017年，原文网址为https://www.veruscript.com/journals/journal-of-intelligence-and-terrorism-studies/afghan-intelligence-agency/)。限于篇幅，未保留原文注释，有需要的读者可向本刊编辑部索取。)　　(刊于《新视角》杂志总第78期(2017年10月))