谁都承认需要建设(处理设施)，但又反对在自己住所附近建设处理设施，这种设施被称为"烦扰设施"。居民将对这种"烦扰设施"所持的态度称为NIMBY(NotInMyBackYard：远离我的后院)。

　　垃圾处理设施可以说是这种"烦扰设施"代表物之一，一个典型的事例就是20世纪60年代东京都杉并区清扫工厂建设中发生的所谓"东京垃圾战争"。

　　东京都为应对经济高速发展时期垃圾的量与质的变化，从环境卫生和减少垃圾量的角度推动焚烧处理。另外，由于要在有限的处理场所集中处理大量垃圾，这些垃圾也难以收集和搬运，所以，主要方针是分散处理。

　　东京街头的警示牌：「非法投弃是犯罪」

　　在这种情况下，1966年11月东京都公布暂定杉并区高井户地区是清扫工厂候补区。周边居民马上开始了抗议活动，第二年(1967年)，土地所有者提起诉讼，要求取消已经决定的城市计划项目。

　　当时的东京都清扫局局长认为，"人们讨厌垃圾""所以居民肯定会反对""因此，某种程度上不采取强制措施就不能抓住解决问题的头绪""反过来，建设的工厂要超一流，以回报当地""以此对居民进行实践教育，改善人们对垃圾的印象"。因此，坚持仅把当地居民的反对作为应该克服的困难，强调建设清扫工厂的紧迫性和新工厂设施的安全性，即采用DAD(decideannouncedefend，即设施选址对周围居民的负面影响非常有限，有害垃圾设施建设主要是技术问题，应该根据专家及行政机构的技术水平和客观标准来决定)型决策过程。但是，这种应对反而加深了当地居民对行政机构的不信任。

　　当时东京垃圾的最终处理(填埋)场所集中到建在江东区海上的"梦之岛"(填海造地)，每天有5000多辆装着垃圾的卡车在江东区奔跑，该区的居民受到苍蝇、老鼠、野狗、垃圾火灾、交通堵塞、恶臭等问题的困扰。1965年"梦之岛"产生了大量苍蝇，最后不得不放火焚烧垃圾填埋场。

　　1971年，江东区议会通过了"反对运入垃圾决议"，决定对东京都及其他区发表"公开质问信"。第二天，东京都知事美浓部亮吉在都议会上说：我声明发生了垃圾战，要坚决采取应对措施"。东京都为让各区分担垃圾处理工作，支持江东区提出的在本区内处理垃圾的建议，同时认为建设杉并区工厂是解决垃圾问题的最重要课题。

　　1972年，成立了讨论处理垃圾问题的都区恳谈会。但是，关于这个都区恳谈会出现了对立观点。东京都方面主张"都区恳谈会在人员构成、运作、得出结论等方面上都尽量体现了民主性"，但反对建设杉并清扫工厂的一方认为："①都区恳谈会没有法律权限，但东京都知事完全采纳了恳谈会的建议，并做出了决定;②在恳谈会38名成员中只有9名居民代表，而这9名也都是各种团体的负责人，不是真正的居民代表;③选址时没有考虑公害问题(候选地大气污染程度等)，这很荒唐;④东京都的宣传很面，把高井户的居民说成了坏人"。

　　从结果上看，恳谈会反而加深了东京都与反对同盟之间的隔阂。另外，江东区指责杉并区的地方保护主义，希望东京都严厉应对，同时，还用武力阻止来自杉并区的垃圾搬运。

　　最后，1974年在法院的调停下达成和解，"东京垃圾战争"大体告一段落。但是，居民与政府机构之间的不信任感最后也没有被消除。

　　正如从这个事例中所看到的那样，对于NMBY问题，以前大多这样解决∶①根据专家和技术人员的专业知识单方面地决定选址并让当地居民接受;②强调设施的必要性和安全性;③将设施收益反馈给当地，以这种形式提供利益;④为避免计划延迟和公共费用增加，居民没有参与的机会。

　　涉谷的住宅区内，垃圾分类指示牌

　　但是，一味地追求这种"技术合理性"只能导致纠纷。在日本建设"烦扰设施"也是难以解决的问题，但至少近年来开始重视"程序合理性"：①明确选址过程的政治性，从选址阶段开始就有居民参与;②通过普通居民或利益相关方参与公开讨论的形式减少纠纷;③切实保证程序的公正性在选址时要考虑当地居民的意见，深思熟虑。的确可以说"欲速则不达"。

　　谁都承认需要建设(处理设施)，但又反对在自己住所附近建设处理设施，这种设施被称为"烦扰设施"。居民将对这种"烦扰设施"所持的态度称为NIMBY(NotInMyBackYard：远离我的后院)。

　　垃圾处理设施可以说是这种"烦扰设施"代表物之一，一个典型的事例就是20世纪60年代东京都杉并区清扫工厂建设中发生的所谓"东京垃圾战争"。

　　东京都为应对经济高速发展时期垃圾的量与质的变化，从环境卫生和减少垃圾量的角度推动焚烧处理。另外，由于要在有限的处理场所集中处理大量垃圾，这些垃圾也难以收集和搬运，所以，主要方针是分散处理。

　　东京街头的警示牌：「非法投弃是犯罪」

　　在这种情况下，1966年11月东京都公布暂定杉并区高井户地区是清扫工厂候补区。周边居民马上开始了抗议活动，第二年(1967年)，土地所有者提起诉讼，要求取消已经决定的城市计划项目。

　　当时的东京都清扫局局长认为，"人们讨厌垃圾""所以居民肯定会反对""因此，某种程度上不采取强制措施就不能抓住解决问题的头绪""反过来，建设的工厂要超一流，以回报当地""以此对居民进行实践教育，改善人们对垃圾的印象"。因此，坚持仅把当地居民的反对作为应该克服的困难，强调建设清扫工厂的紧迫性和新工厂设施的安全性，即采用DAD(decideannouncedefend，即设施选址对周围居民的负面影响非常有限，有害垃圾设施建设主要是技术问题，应该根据专家及行政机构的技术水平和客观标准来决定)型决策过程。但是，这种应对反而加深了当地居民对行政机构的不信任。

　　当时东京垃圾的最终处理(填埋)场所集中到建在江东区海上的"梦之岛"(填海造地)，每天有5000多辆装着垃圾的卡车在江东区奔跑，该区的居民受到苍蝇、老鼠、野狗、垃圾火灾、交通堵塞、恶臭等问题的困扰。1965年"梦之岛"产生了大量苍蝇，最后不得不放火焚烧垃圾填埋场。

　　1971年，江东区议会通过了"反对运入垃圾决议"，决定对东京都及其他区发表"公开质问信"。第二天，东京都知事美浓部亮吉在都议会上说：我声明发生了垃圾战，要坚决采取应对措施"。东京都为让各区分担垃圾处理工作，支持江东区提出的在本区内处理垃圾的建议，同时认为建设杉并区工厂是解决垃圾问题的最重要课题。

　　1972年，成立了讨论处理垃圾问题的都区恳谈会。但是，关于这个都区恳谈会出现了对立观点。东京都方面主张"都区恳谈会在人员构成、运作、得出结论等方面上都尽量体现了民主性"，但反对建设杉并清扫工厂的一方认为："①都区恳谈会没有法律权限，但东京都知事完全采纳了恳谈会的建议，并做出了决定;②在恳谈会38名成员中只有9名居民代表，而这9名也都是各种团体的负责人，不是真正的居民代表;③选址时没有考虑公害问题(候选地大气污染程度等)，这很荒唐;④东京都的宣传很面，把高井户的居民说成了坏人"。

　　从结果上看，恳谈会反而加深了东京都与反对同盟之间的隔阂。另外，江东区指责杉并区的地方保护主义，希望东京都严厉应对，同时，还用武力阻止来自杉并区的垃圾搬运。

　　最后，1974年在法院的调停下达成和解，"东京垃圾战争"大体告一段落。但是，居民与政府机构之间的不信任感最后也没有被消除。

　　正如从这个事例中所看到的那样，对于NMBY问题，以前大多这样解决∶①根据专家和技术人员的专业知识单方面地决定选址并让当地居民接受;②强调设施的必要性和安全性;③将设施收益反馈给当地，以这种形式提供利益;④为避免计划延迟和公共费用增加，居民没有参与的机会。

　　涉谷的住宅区内，垃圾分类指示牌

　　但是，一味地追求这种"技术合理性"只能导致纠纷。在日本建设"烦扰设施"也是难以解决的问题，但至少近年来开始重视"程序合理性"：①明确选址过程的政治性，从选址阶段开始就有居民参与;②通过普通居民或利益相关方参与公开讨论的形式减少纠纷;③切实保证程序的公正性在选址时要考虑当地居民的意见，深思熟虑。的确可以说"欲速则不达"。

　　作为上述垃圾战的后续，自此之后，东京都一直进行公平负担垃圾处理费用的讨论。2008年，东京都23区特别区长会决定，对本区内处理不完的垃圾，以每吨1500日元(约100元人民币)的费用支付给承担其垃圾处理的区。这样一来，每年接受约270万吨垃圾(23个区垃圾量的1/6)的江东区一年大概收到2亿日元以上的费用，同时，没有清扫工厂的新宿区每年要支付近1亿日元。

　　本文节选自笹川日中友好基金"中国课题·日本经验"系列丛书之《日本环境问题：改善与经验》，社会科学文献出版社。图片均由库索拍摄