在缅恩的调研中，德布拉西奥的顾问斯蒂芬·班克斯(StevenBanks)对他说，以前的“一刀切”政策下，“如果你申请福利，政府不关心你的问题是什么，你只要去工作就行，通常是那些低技能低价值的工作。”班克斯目前是纽约市政府下属社会服务人力资源部的一名专员。过去30年他作为法律援助代表，一直为纽约贫困者的福利和政府打官司。“现在，我们要面对福利申请者首先要问——你需要学习英语吗?你需要高中文凭吗?你想学习这种或那种技能吗?然后仔细评估。”

　　不过，《经济观点杂志》上那篇研究美国贫困水平趋势的论文指出，尽管劳动力市场的措施对贫困率影响重大，“然而这种影响一直在变化，并且还和人口等社会结构变化交互作用”。

　　由于牵涉到很多程序和法律的更改，新政策真正开始启动只是最近的事。“是否奏效仍有待继续观察，但坦率地说我对此仍有疑虑。”关于福利和贫困问题，不管采用怎么样的政策，“我更愿意管理它，而不是直接解决问题。”在采访最后，缅恩重复了自己的观点。

　　在所有研究贫困率趋势数据中，至少有一条对世界老大还有些安慰：从上世纪80年代至今，美国是经合组织成员国里少数三四个能保持整体贫困率不上升的国家，在基数不小的情况下降低了微小的0.5个百分点。如果只是以缅恩教授“管理”的标准，从整体数字上看做得还不算太差。

　　每日新闻(DailyNews)大厦是纽约市地标建筑之一，坐落于曼哈顿最繁忙的中城东42街，位置大约在联合国总部和中央车站之间的中点上。在大堂里著名的巨形地球仪旁边，每隔一段时间就会出现一个特别的募捐箱——回收任何未过期且不易变质的食品。

　　比这更令人惊讶的是募捐箱上的海报：一个啃着青苹果的大脑袋儿童，边上写着“纽约市每年有130万人面临饥饿，每4名儿童中就有将近1名包括其中”。

　　现状：城市越富贫困越甚

　　经济合作与发展组织(OECD)报告显示，在它的35个成员国里，只有希腊、墨西哥、以色列和土耳其的儿童贫困率高于美国。根据美国人口普查局最新数据，美国有1500多万儿童生活在贫困家庭，占全国儿童数量超过两成。

　　2014年的美国联邦“贫困线”标准为4人家庭(2名成人+2名17岁以下的孩子)年收入低于24000美元。但研究显示，平均而言，这样的家庭需要大约两倍于贫困线的收入来维持基本生活开支。按此推算，美国有43%的孩子生活在经济困难的家庭。

　　事实上，在生活成本高企的纽约市，有研究表明家庭年收入需要达到7万美元才能负担得起房租和生活必需品。与此相应的一个奇特现象是，美国的大城市都会区反而有着更高的贫困率。在金融危机后的2011年，纽约有将近一半人口属于穷人或接近贫穷，令人咂舌。当时，约有46%的纽约人收入低于贫困线的150%，这一标准用来界定不是很穷但仍然生活拮据的人。

　　根据纽约大学弗曼研究中心(NYUFurmanCenter)2017年发布的报告，自上世纪80年代以来，纽约市的贫困率一直高于全美平均水平，保持在19%—21%之间。2011年-2015年之间数据显示，800多万纽约人中有170万处在贫困线以下。其中，儿童和老人的贫困率在纽约市尤为突出：儿童贫困率在纽约市高达30%，全美平均为22%;贫困老人的比率则比全美平均翻一番。

　　儿童贫困也反映家庭结构问题和社会问题。哥伦比亚大学公共卫生学院的贫困儿童国家中心(NCCP)去年底发布的报告指出，纽约州9岁以下极度贫困儿童中，68%是未婚生育，51%父母至少一方失业，31%父母为低学历。

　　解释：移民潮是潜在因素

　　纽约公共食仓，发放食品日，志愿者们在仓库里准备食品。

　　美国和纽约为何贫困率几十年居高不下?这个谜一样的问题，答案也很难一言蔽之。

　　上世纪七八十年代正是美国经济第二次“衰落”的转折点，此后美国至高无上的国际经济地位明显下降。纽约市立大学柏鲁克分校的托马斯·缅恩(ThomasJ.Main)教授指出，这一时期开始的这种转变，使得那低技能的贫穷劳动力得到好工作的机会大大缩减，进而也导致福利大幅下降。研究纽约流浪汉对策的缅恩说，从那时开始，美国的贫困问题已“不再有特效药”。

　　把贫困问题归咎于宏观经济历来有争议。十多年前发表在美国《经济观点杂志》(JournalofEconomicPerspectives)上的一篇论文指出，近几十年来的数据表明，美国宏观经济的变化对贫困率水平影响甚微。“关键问题是，贫困率居高不下还和收入中位数的滞涨，以及贫富差距增加有关”，论文结语暗示贫困难解决，更多是坏政策而不是坏经济的结果。

　　然而，这两种归因都回避了一个美国社会结构的变量——移民。“对于美国移民体系与贫困之间的关系，权威人士宁愿保持沉默。”曼哈顿研究员城市杂志(ManhattanInstitute’sCityJournal)去年的一篇文章指出，在欧洲近期的移民危机之前，美国是世界上唯一一个大量吸纳外国低技能贫困家庭的发达国家。

　　美国吸纳的移民中，占最大比例的是来自周边说西班牙语的拉美国家。《华盛顿邮报》一篇文章提供的数据指出，在1990年至2016年期间，全国贫困人口从3360万增加到4060万，西语裔人口在这700万的增幅中占了近四分之三。

　　若计算儿童贫困率的族裔差异，美国的西语裔贫困儿童在十年前已经比非洲裔贫困儿童多140万。讽刺的是，美国从上世纪90年代起就将扶贫的焦点集中在儿童身上。问题出在同时改革的移民体系，在这二十多年来持续“抵消”着扶贫的努力。

　　仅在1999年至2008年间，美国贫困名单新增180万名儿童，移民问题中心报告显示其中45%是新移民。根据2015年纽约州州议会一份报告的数据，纽约市有35.5%的西语裔儿童生活在贫困之中，高于非洲裔和白人的比例。这份报告还指出，在全国儿童贫困率中排第二的罗切斯特市，有近六成贫困儿童为西语裔。

　　“我们不是在生活，我们只是幸存下来。”“我三个月前迁徙到这个国家，认为会过得好些，但我发现这里一样贫穷。我想逃避，好在这里有食物救济。”——这是一篇2015年的新闻里两个移民家庭主妇的哀叹。

　　帮困：社会机构不断补位

　　纽约公共食仓位于中央公园的北端，但这里是纽约贫困人口最集中的地区之一。

　　像这样发放免费食品的救助项目，是纽约市一些贫困地区日常生活的一部分。文章开头提到的食品回收，就是由一家叫“城市丰收”(CityHarvest)的公益组织运作的，每日新闻报社是他们的合作方之一。

　　30多年前，“城市丰收”的创始人发现一家餐馆用土豆皮做菜，却把去皮后的土豆扔进垃圾箱，于是她开始发起向附近餐馆回收“无用”食材的行动。现在，“城市丰收”的食品来源除了个人捐赠，已经搭建了从农场、生产商到集市、餐馆的回收系统。外联事务负责人萨曼莎·帕克(SamanthaPark)表示，通过全国性的非盈利公益机构“喂养美国”(FeedingAmerica)，“我们从西部的加州，甚至加拿大，获得新鲜农产品和其他营养食品。”

　　这些募集来的食品，通过两种渠道发放。“我们为500多个社区食品项目提供食物，而这些项目再将食物分发给贫困居民。”帕克女士说，“同时我们在纽约市有9个流动集市，全都开在公共房屋社区(纽约市政府运营的廉租房)。”流动集市每月在周末开放两次，廉租房居民按家庭人口免费领取不同份额的果蔬和食品。

　　帕克提到的500多个社区食品项目中，纽约公共食仓(NewYorkCommonPantry)是较有代表性的机构之一。公共食仓位于中央公园北端的东哈莱姆(EastHarlem)。

　　以东96街为界，很难想象，在弹丸之地曼哈顿还存在这样一片房价洼地。离最繁华的中城不过10来分钟车程，东哈莱姆的街头却满是萧瑟之气。罕有光鲜的商业设施，取而代之的是老旧的杂货店、简陋的小餐馆，炸鸡店和便利店品牌在此地自成一统。窗口密密匝匝的深褐色大型公寓楼之间，常见非洲裔青年三五成群，聚在空旷社区公园的一角。

　　这里是整个城市失业率最高的地区，也是帮困设施的集中地——8个无家可归者收容所，36个毒品酒精戒断设施，以及37个心理健康治疗所。根据纽约城市规划部门2008年的一份报告，由于居民买到新鲜食品的机会有限，东哈莱姆是纽约饮食相关疾病水平最高的区域。

　　于1980年建立的纽约公共食仓除了提供免费食物，还可以在里面免费淋浴、理发和使用自动洗衣机。雨夹雪的工作日上午，不时有人用购物小车推着食物从这幢两层楼的旧建筑走出来。尽管这里离华人区较远，从公交站方向结伴而来的老人里也有不少东亚面孔。

　　公共食仓周一到周五供应堂食早餐，一、三、五还能在这吃到晚餐。来这里人们只需要提供生日信息，就能办理一张带有芯片的卡，即使无家可归的流浪者也可以申请。工作人员会专门给流浪者准备的不需要烹饪的食品包。

　　领取食品的仓库周三到周六开放，甚至可以在网上下单。上午11点不到，在一楼像银行大堂的大平层里，三四十个衣着廉价的人坐在椅子上等待，大多数是非洲裔和西语裔居民。食品项目主管安德雷·汤普森(AndréThompson)说，这些客人已经通过平板电脑里的目录完成“点单”，领取食物的数量取决于家里有几口人。

　　二楼有点像超市或菜市场，粮食、奶制品、果蔬和小零食分装在叠起来的塑料盒里。十多名工作人员和志愿者忙着准备楼下每个人的食品包。“把提货区和等候区分开，使用网络下单，不仅提高效率，更让受助者保持尊严。”汤普森说。

　　走廊里斑驳的墙壁上，整齐挂着正方形的插画，除了用来提示各个场所的服务内容，剩下的是这幢旧楼里唯一的装饰。“这里每天平均要接待两三百个人，最高时有过四百人。”汤普森说：“最远有从史泰登岛过来的。”

　　共同食仓的运营资金来自纽约市健保部门的拨款，也有私人和基金的捐助。比如纽约市最大的扶贫组织罗宾汉基金会，他们向200个类似共同食仓这样的非营利机构提供财务、房地产和管理支持。“财富”杂志称“罗宾汉是所谓慈善事业风投的先驱”。金融巨鳄乔治·索罗斯曾在2009年为基金会捐助5000万美元，有报道称这笔钱帮助该组织筹得的数额远超其本身。

　　经过数十年发展，纽约的社会扶贫体系越来越成熟，但面对日益庞大的需求，服务提供方仍在不断补位。“我们原本预计食物需求会随着时间的推移而减少，”共同食仓项目发展部门的梅丽塔·格林丽芙(MelitaGreenleaf)说：“事实恰恰相反，需求每年都在增加。”去年春天，共同食仓在南布朗克斯(SouthBronx)新开了一个规模小一些的厨房来满足当地需求。

　　和东哈莱姆隔着哈莱姆河相望的布朗克斯区(BronxBorough)，同样以非洲裔和拉丁裔居民为主，在纽约州、市两级都是儿童贫困率最高的地区，6岁以下儿童超过两成处于极度贫困状态。布朗克斯的东南片，是垃圾处理场、刑事犯拘留所和政府廉租楼的集中地。街上，身形肥胖和饥肠辘辘的人比比皆是，两者都是贫困的典型特征。更糟糕的是，研究发现新千年以来，这些高犯罪率社区里的穷人更加扎堆，低收入家庭的密度和贫困程度都有加剧的趋势。

　　除了不断完善和扩张的社会求助组织，政府在治理贫困方面如何作为?减贫为何越减越贫?

　　政策：几度改革仍在摸索

　　联邦政府层面，美国对低收入家庭孩子提供经济援助的AFDC计划(AidtoFamilieswithDependentChildren)曾施行半个多世纪。直到1996年，AFDC被更严格的贫困家庭临时援助计划TANF(TemporaryAssistanceforNeedyFamilies)取代。对于AFDC的批评，集中在变相鼓励生孩子，以及阻碍女性就业。

　　前总统比尔·克林顿主导下的TANF计划，与AFDC相比最大变化在于鼓励通过就业脱贫。法案规定，个人一生中接受福利援助的上限为60个月(相当于五年)，且必须在接受援助后24个月内找到工作。

　　然而看似更合理的TANF仍然存在较大争议。有民权律师认为，很多人被不公平地踢出福利系统，还造成一种需要援助的人数减少的假象。此外，TANF在经济繁荣的克林顿政府期间顺风顺水，但在2007-2010年金融危机期间由于就业恶化，令很多穷人既没找到工作又触及了受助期限。

　　由于停止受助的人群即便就业，也更集中在低工资岗位，TANF计划很难转化为最终的减贫。统计数据显示，1996年以来接受现金津贴的人数大幅下降，但在此期间美国的贫困率却几乎没有变化。缅恩认为，更多人参加低收入工作却未能脱贫的结果显然不理想，但“比起解决问题，至少这是一种有效的管控。”

　　这一全国范围的政策，当时在纽约开展得尤为激进。缅恩介绍，时任市长朱利安尼顶住反对，更是把社会福利归到人力资源部门管理。很多受助人员被派遣做一些诸如清洁公园的低级工作。“严格地说，这些人不能算就业者，他们没有受雇于政府机构。所以很多人都不喜欢那样。”后一任市长布隆伯格在这方面只做了一些微小的调整，因此这一以就业为导向的福利改革，在纽约市一直推行了近20年。

　　数年前，现任市长德布拉西奥发起新的改革。在布隆伯格时期，市政府向技能培训机构购买服务，是按接受培训的人数支付费用。现在改为按受培训人员的“表现”付费：受训人员必须就业，培训机构才能获得额外的“人头费”，如果这个人能稳定就业半年以上，机构还能获得追加奖励。

　　“新政策以成就为导向。”缅恩在调研过程中，一些培训机构表示他们更喜欢基于这种“表现”的绩效，因为“表现”越好，就能获得更多政府拨款。不过，也有一名开设计算机培训机构的华人老板私下表示，新政下的再就业培训审核比以前严格很多，招生受到不小影响。“但其实这是对的，以前的政府花纳税人的钱发福利太过慷慨了。”

　　在缅恩的调研中，德布拉西奥的顾问斯蒂芬·班克斯(StevenBanks)对他说，以前的“一刀切”政策下，“如果你申请福利，政府不关心你的问题是什么，你只要去工作就行，通常是那些低技能低价值的工作。”班克斯目前是纽约市政府下属社会服务人力资源部的一名专员。过去30年他作为法律援助代表，一直为纽约贫困者的福利和政府打官司。“现在，我们要面对福利申请者首先要问——你需要学习英语吗?你需要高中文凭吗?你想学习这种或那种技能吗?然后仔细评估。”

　　不过，《经济观点杂志》上那篇研究美国贫困水平趋势的论文指出，尽管劳动力市场的措施对贫困率影响重大，“然而这种影响一直在变化，并且还和人口等社会结构变化交互作用”。

　　由于牵涉到很多程序和法律的更改，新政策真正开始启动只是最近的事。“是否奏效仍有待继续观察，但坦率地说我对此仍有疑虑。”关于福利和贫困问题，不管采用怎么样的政策，“我更愿意管理它，而不是直接解决问题。”在采访最后，缅恩重复了自己的观点。

　　在所有研究贫困率趋势数据中，至少有一条对世界老大还有些安慰：从上世纪80年代至今，美国是经合组织成员国里少数三四个能保持整体贫困率不上升的国家，在基数不小的情况下降低了微小的0.5个百分点。如果只是以缅恩教授“管理”的标准，从整体数字上看做得还不算太差。