美国对中国产业政策一向有较多质疑，近些年来质疑之声更是不绝于耳。这一方面是由于中美经济发展差距缩小，两国产业间直接竞争加剧，另一方面，美国认为中国并未完全按照美方预想的路径推进改革，中国社会主义市场经济是“国家资本主义”，并非西方式的市场经济。近期叠加两国贸易战因素影响，美国战略疑虑上升，这些质疑有愈演愈烈之势，对华产业政策的质疑成为美国发起贸易战的逻辑始点、理论基点和主要论点。因此，全面客观分析美国对华产业政策的质疑是十分重要且必要的。

　　一、美国对华产业政策的主要质疑

　　产业政策有广义和狭义之分。广义的产业政策泛指一国支持本国产业发展的全部政策，包括基础设施建设、人力资本培育、知识产权保护、营商环境改善、优惠性财税政策等等，既有普惠性政策，也有倾斜性政策，既有总量性政策，也有结构性政策，既有非定向政策，也有定向性政策。狭义的产业政策主要指其中的倾斜性、结构性、定向性政策，即政府针对某些特定行业、企业的，有别于其他的特殊优惠政策，能够起到引导经济要素资源向特定行业、企业集中的效果，从而在一定程度上影响了市场的完全自由化竞争。由于美国对中国产业政策的质疑主要集中在狭义产业政策，因此本研究的产业政策概念界定于后者。

　　最近一个时期，美国各机构相继发布了《中国的非市场经济地位(2017年10月)》、《美国国家安全战略报告(2017年12月)》、《迎接中国的挑战(2018年1月)》、《根据1974年贸易法301条款关于中国技术转让、知识产权和创新的行为、政策与做法的调查(2018年3月)》、《2018年国别贸易壁垒评估报告(2018年3月)》、《中国的经济侵略如何威胁美国和世界的技术与知识产权(2018年6月)》、《中国的贸易破坏性经济模式(2018年7月)》、《中国影响力与美国利益(2018年10月)》、《2018年美中经济与安全审查委员会报告(2018年11月)》、《2019中国商务环境调查报告(2019年2月)》等一系列报告，集中对中国产业政策进行了质疑与批评。这些报告的核心观点是基本相同的：认为中国通过非对等关税、贸易壁垒、产业补贴、市场准入、歧视性政府采购、信贷方向控制、强制性技术转让、“窃取”知识产权等手段，获取不公平的竞争优势，使中国企业在与美国企业的竞争中处于优势地位，中国是“国家资本主义”、政府主导型经济，仍是非市场经济国家。美对华产业政策的质疑具体体现在以下方面：

　　(一)通过非对等互惠的贸易政策保护本国市场。尽管中国加入WTO以后，总体关税水平不断下降，已从2001年的15.3%下降到2010年的9.8%，并进一步下降到目前的7.5%。但美方认为，中国总体关税水平较美国3.4%的水平仍然是偏高的，特别是中国部分商品的关税税率明显高于美国，如汽车关税下调后仍为15%，美国仅为2.5%。中国免税商品种类占比约为美国的1/7，在WTO现行HS分类的97个名义大类产品中，中国约有90类产品的关税高于美国，仅油籽及谷物、烟草、人造纤维、人造丝线、针织或钩编面料、铁轨及火车车辆零件等少数产品关税低于美国。美方认为，中国如今已成为世界第二大经济体，一些产业规模领先全球，部分高技术领域已达到世界顶尖水平，已经不是发展中国家，不能再享受发展中国家的优惠关税政策。并认为中国长期“韬光养晦”，以发展中国家自居，用较高关税和各种贸易壁垒保护本国市场，培育本国企业，阻碍美国企业进入，中美两国的贸易政策是不对等的。

　　(二)通过汇率“操纵”获取出口优势。美方认为，中国政府“操纵”汇率，使人民币汇率长期维持在较低水平上，使出口产品获取不公平的价格优势，刺激出口产业发展。并认为中国汇率市场化进展较慢，人民币资本项下不能实现自由兑换，人民币在离岸市场和在岸市场经常出现较大的汇率差异，这一差异在某种程度上反映了中国政府对汇率的影响和掌控能力。

　　(三)通过产业补贴扭曲市场。美方认为，多年来中国中央政府和地方政府实施了一些产业补贴政策，既有违于WTO原则和贸易自由化精神，又扭曲了市场，伤害到了美国企业的利益。一方面，认为中国对钢铁、铝、光伏、造纸、轮胎等产业给予了大量补贴，形成了过剩产能，压低了全球市场价格，威胁到了美国同业企业生存和美国工人就业。另一方面，认为中国通过《中国制造2025》、《国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006-2020)》、《国务院关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》等规划向中国高科技产业实施了大量补贴，并通过补贴刺激中国高科技产业发展。美方还认为，中国中央政府、地方政府及各类机构每年制定数以千计的规划，这些规划还存有计划经济的色彩。如果规划的方向是市场作用可以达到的，那么中国会强调市场经济的力量，如果市场作用结果与规划目标不一致，中国就会通过产业补贴等政策引导市场达到目标，因此无论政府还是市场，只是中国政府实现既定产业目标的手段。

　　(四)政府掌控国有企业并实施倾斜性政策。美方认为，中国经济的关键行业均由国有企业控制，特别是金融、能源、电信、航空、汽车等产业，而国有企业是计划经济的产物，其运营受中国政府的指导和影响。认为中国国有企业的主要股东是中国政府，企业的经营决策受政府影响较大，因此国有企业经营的动机并不仅是为了赚钱，更可能是为了实现政府目标特别是国家战略目标。认为国有企业的人事任命由政府控制，高层管理人员在政府和国有企业间循环往来，因此政府也可通过人事任免来参与到企业治理中。美方还认为，中国政府给予国有企业很多倾斜性政策，这些政策是外资企业和民营企业难以享受到的，比如低廉的土地出让价格、优惠的金融信贷利率、国有企业贷款软约束、免受反垄断调查等等。政府的产业补贴也主要给予了国有企业，甚至一些国企生产的产品也由政府定价，如电力行业由国有企业垄断，政府制定较高的电价，使电力国企获得较高垄断利润等。

　　(五)政府推动隐性的强制性技术转让。美国认为中国在2001年以前，明确要求外资进入中国要进行技术转让，但中国在2001年加入WTO时承诺不再对技术转让做出规定，于是强制性技术转让由明文规定转变为隐性规定，由中央政府推动转变为地方政府推动，中国的承诺实际并未履行。并认为中国政府将强制性技术转让与市场准入挂钩，利用合资要求、外资股比限制、不透明的行政审批手续给外资企业以压力，迫使其转让技术，外资企业和中国地方政府的投资谈判是不平衡、不对等的。还认为中国政府有时利用反垄断法，考虑到外资企业会形成技术垄断，因而必须转让技术，或是减少外资企业技术专利期时间，这些行为仍体现为“市场换技术”的思维。美方认为，中国推行强制性技术转让的目的是为了获得低成本的高端技术，减少高技术研发时间，最终目的是要在高技术领域使中国公司取代美国公司，实现技术替代，中国推行的“引进、吸收、消化、再创新”正是为实现这一战略目的。

　　(六)政府和国企采购对外资企业的歧视性政策。美方认为，中国的政府采购对外国企业是不公平的，首先会采购中国企业生产的产品和设备，其次为合资企业，除非没有替代产品，否则很少直接采购外国产品。并认为中国国企往往会利用采购规模大的优势，或是采取联合采购的办法，增强议价话语权，压低采购价格，或是在技术转让等方面寻求优势。

　　(七)政府支持中国企业在海外进行战略性收购。据美方测算，近些年中国海外投资中，收购类投资占总投资的90%以上，绿地类投资不到10%。美方认为，其中大量的收购类投资是有政府背景的。一些收购是由中国国有企业完成，投资方向受政府指导，一些收购尽管由私营企业完成，但是得到了政府的金融支持，大量收购是由中国的外汇储备、主权财富基金、社会保障基金、政策性银行、国有金融企业及其他有政府背景的金融机构等提供的融资安排，政府通过贷款导向的方式影响私营企业投资方向。美方认为，在2006-2014年，中国的海外收购还是以自然资源产业为主，但是从2015年开始，中国海外投资主要集中于高科技产业，特别是集中于人工智能、增强虚拟现实、机器人等与“中国制造2025”相关的领域，这是中国“走出去”的战略方向调整所决定的。

　　(八)政府对生产要素具有较强的管控能力。美方认为，中国政府对土地、劳动力、资金、关键原料等生产要素具有较强的管控能力，政府可以通过控制这些要素的价格或流向，为产业发展提供支持。比如，认为中国政府掌握土地的所有权和分配权，可以将土地低价售予甚至无偿赠予国有企业或高科技企业。比如，认为中国没有西方式的工会组织，工人无法与资方就工资进行议价，工人工资被压低。比如，认为国有金融机构存在大量定向贷款，政府可对金融机构施加影响，将优惠贷款授予特定产业或企业。比如，认为中国可以通过关税或配额控制关键原料如稀土、钨、钼等的出口，对美国钢铁、化工、电动汽车、半导体、发动机、激光、航空、医疗制品等产业造成较大冲击。

　　(九)“窃取”知识产权和商业机密。美方认为，中国政府支持或纵容网络入侵，获取商业机密、技术数据、谈判立场等敏感信息，为中国企业提供竞争优势。美国国家安全报告称中国每年通过“窃取”知识产权能获利数千亿美元。美方称，中国通过《网络安全法》，加强了对数据的审查和管控，并限制了数据跨境流动，成规模的数据存储和处理必须本地化，这可能会导致外商在华企业关键数据泄露，技术资料有被盗用的风险。

　　(十)利用引进人才的方式推动技术扩散。美方认为，中国利用“千人计划”等政策，用丰厚待遇从海外引进高端人才，这些人才很多受雇于美国同业企业，掌握美国先进技术，或由美国培养，使用美国科研经费，这些人才引进后大多进入美国企业的竞争对手公司，加快美国技术向中国企业扩散速度。

　　二、关于美国对华产业政策质疑的分析

　　上述质疑和批评中，一些观点完全忽视中美两国国情的巨大差异，一些说法是没有依据的不实之词，一些质疑更是充满了美国式的双重标准。

　　(一)市场经济没有固定模式，不能简单将中美两国制度的不同定义为产业政策

　　市场经济没有固定模式，在不同经济体中，政府和市场的作用程度各有不同。英美、德法、北欧、日韩等发达国家的市场经济模式尚不尽相同，中国社会主义市场经济和美国式的市场经济也必然会有一些表征上的差别。用美国式的市场经济作为唯一标准来衡量中国，非黑即白地判定中国非市场经济地位，在没有对产业政策进行明确定义的情况下盲目将中国正常的经济管理方式判定为产业政策，甚至认为中国政府背后有战略企图，这些都是不符合实际的。

　　美国是发达国家，拥有较为成熟完善的市场经济制度，中国是发展中国家，且是由计划经济不断向成熟市场经济转轨的国家，中美两国在经济运行方式、经济管理方式等方面拥有很大不同，这也反映出两国国情和基本制度的差异。美国片面以自身经济制度为唯一标准，来衡量他国经济发展的合理性，不是实事求是的，不能认为与美国各项制度一致，市场经济就完善，与美国某些制度不一致，经济制度就不合理，甚至用“阴谋论”、“修正主义”的视角来看待。事实上，几十年来，中美两国的经济制度一直差异较大，只是过去中国经济体量相对偏小，不能形成对美国经济的竞争和冲击，美国并未特别关注这种区别。随着中国成长为世界第二大经济体，这些差别被放大了，认为形成了不公平竞争，并冲击到了美国经济，于是将“修正主义”、“国家资本主义”的帽子扣在中国头上。

　　比如说国有企业议题。中国的社会主义市场经济是由计划经济转轨而来，一个明显的特征是国民经济中保有大量的国有企业。多年来，中国政府积极推动国有企业改革，国企的现代企业制度基本建立，已形成较为完善的市场化、竞争化、股权多元化机制，政企实现分开，国有企业与民营企业、外资企业开展公平竞争。但美国几乎没有国有企业，于是片面将自身标准凌驾于中国之上，认为国有企业改革就是私有化改革，以此标准认为中国国企改革是不成功的，国有企业就是中国政府职能的延伸、体现为政府意志，这些认识是非常主观的。

　　比如土地出让制度。中美两国具有完全不同的历史背景，一些基本经济制度不同是完全正常的。中国土地制度是包括国家所有和集体所有在内的社会主义公有制，美国大多数土地为私人所有，这两种制度无所谓优劣，更不存在产业政策的问题。中国土地使用主要是市场出让和政府划拨方式，公共设施用地以政府划拨为主，对于经营性用地主要以招拍挂的市场出让方式为主，出价高者得之，已形成较为完善的土地交易市场。美国的土地交易虽以私人买卖为主，但在土地使用性质方面也强调政府规划，公共用地也为联邦政府或州政府划拨。尽管中美两国土地所有权制度差别较大，但在用地规划和土地使用权交易方面，两国是有本质上的相似性的，不能简单将中美两国土地制度的不同理解为产业政策。

　　(二)美国对华产业政策的质疑存在大量不实之词和双重标准

　　长期以来，中美两国的产业分工总体是错位和互补的，中国承担全球产业链中低端的加工制造环节，美国承担全球产业链“微笑曲线”的两端，即附加值较高的上游研发和下游的品牌渠道等环节，中美两国形成你中有我、我中有你、产业链交织融合的格局。但随着中国的产业升级和在全球产业链中地位的攀升，中美两国在一些领域特别是高技术领域出现一些竞争。中国不仅在航空航天、汽车、大型计算机、机械设备等领域逐渐逼近美国水平，在轨道交通、5G、移动支付、量子通信等领域甚至超越美国，这引发了美国的担忧。本轮中美经贸摩擦，表面上是由于美国对华贸易逆差较大而发生的贸易战，实际背后更为重要的是科技战，是对未来全球高科技产业主导权的竞争。美国将中国高科技产业的快速发展，归因于中国的产业政策，这也是非常片面的。

　　比如，美国认为中国“偷窃”美知识产权。在前述美国各机构编制的研究报告中，就中国“偷窃”美国技术问题大量交叉引用，但没有一个报告能够清楚说明，到底是中国哪家公司“偷窃”了美国哪项技术，并清楚列出有说服力的证据。如果美国公司认为有中国公司“偷窃”其技术，完全可以通过法律手段解决，但现在几乎没有这样的起诉及判决。简单地未经论证就相互引用结论，造成“偷窃”这一概念的泛化，甚至上升为由中国政府有组织的技术“偷窃”行为，这是十分不负责任的。

　　比如，人才引进问题。人才流动是市场经济的正常现象，高端人才是稀缺资源，是各国、各企业都在争夺的关键生产要素。各个国家都在为吸引高端人才创造好的条件，包括良好的研发创新环境和较高的薪酬待遇等。美国是吸引海外高端人才最多的国家，美国科技创新成果大量是由引进人才、留学生等创造的。这些人才的培养并不都是在美国完成的，事实上这些人才的教育投入大多是在原籍国家完成的，美国享受到了低投入高回报的人才红利。美国允许引进他国人才，但又对他国从美引回人才颇多质疑，这是典型的双重标准。

　　比如，美国依据《瓦森纳协定》等对华实施高技术产品出口限制。出口管制是一种典型的产业政策，人为割裂了中美两国基于比较优势的产业分工体系，其目的是不希望中国获得更高端的技术设备，以压制中国产业升级。对华高技术产品出口限制更是美国对华大量逆差形成的一个主要原因。但与此同时，美方反倒批评中国对稀土等材料的出口管制，认为有损美国的产业利益，这也是非常明显的双重标准。

　　比如，美国批评中国的数据管理政策和《网络安全法》，认为中国对数据的合法管理及本地化要求会造成美国企业信息流失。事实上，美国是当今世界数据管理范围最广、管理技术水平最高的国家。2001年，美国颁布《爱国者法案》，授权美国政府以国家安全的名义，几乎不受限制的获取审查监控数据的权利。其数据管理的范围不仅涉及美国，更涉及到了别国及别国公民，“棱镜门”、“窃听门”可能只是冰山一角。

　　(三)实施产业政策是各国通行做法，美国也有各种各样的产业政策

　　经济活动的组织是一个市场和政府相互作用的过程，为弥补市场失灵、引导要素更高效率配置，各国普遍采取了产业政策的办法，发达国家也曾经使用或正在使用各种产业政策，这对于发达国家形成产业竞争优势发挥了重要作用。比如日本的“倾斜生产方式”、“产业合理化政策”、“技术立国”战略、《日本复兴战略》、“超智能社会5.0”，德国的《2020高技术战略(工业4.0)》、《国家工业战略2030》，英国的《工业2050战略》，韩国的《制造业创新3.0》、《第六次产业技术创新计划》，等等。

　　美国也实施了大量产业政策。在1791年汉密尔顿提交给美国国会的《关于制造业的报告》中，就提出通过关税保护、进出口限制、税收优惠、产业补贴、禁止出口关键原材料等手段增强美国企业的竞争力。1933年美国出台《购买美国法》，规定只有美国产品价格高于国外商品价格25%时才能向国外采购。这些保护性政策都是产业政策。最近几十年，美国出台了很多产业计划。1990年，美国开始实施《先进技术计划(APT)》。克林顿政府时期，美国提出《信息高速公路计划(NII)》。奥巴马政府时期，美国提出“制造业重返美国”、“再工业化”，并发布《先进制造业伙伴计划(AMP)》和《国家制造创新网络(NNMI)》等。特朗普政府颁布了《美国主导未来产业(2019)》，将人工智能、先进制造业、量子信息科学和第五代移动通讯视为决定美国高端产业未来命运的四大领域。这些产业计划也均具有浓厚的产业政策色彩。

　　美国对中国产业政策一向有较多质疑，近些年来质疑之声更是不绝于耳。这一方面是由于中美经济发展差距缩小，两国产业间直接竞争加剧，另一方面，美国认为中国并未完全按照美方预想的路径推进改革，中国社会主义市场经济是“国家资本主义”，并非西方式的市场经济。近期叠加两国贸易战因素影响，美国战略疑虑上升，这些质疑有愈演愈烈之势，对华产业政策的质疑成为美国发起贸易战的逻辑始点、理论基点和主要论点。因此，全面客观分析美国对华产业政策的质疑是十分重要且必要的。

　　一、美国对华产业政策的主要质疑

　　产业政策有广义和狭义之分。广义的产业政策泛指一国支持本国产业发展的全部政策，包括基础设施建设、人力资本培育、知识产权保护、营商环境改善、优惠性财税政策等等，既有普惠性政策，也有倾斜性政策，既有总量性政策，也有结构性政策，既有非定向政策，也有定向性政策。狭义的产业政策主要指其中的倾斜性、结构性、定向性政策，即政府针对某些特定行业、企业的，有别于其他的特殊优惠政策，能够起到引导经济要素资源向特定行业、企业集中的效果，从而在一定程度上影响了市场的完全自由化竞争。由于美国对中国产业政策的质疑主要集中在狭义产业政策，因此本研究的产业政策概念界定于后者。

　　最近一个时期，美国各机构相继发布了《中国的非市场经济地位(2017年10月)》、《美国国家安全战略报告(2017年12月)》、《迎接中国的挑战(2018年1月)》、《根据1974年贸易法301条款关于中国技术转让、知识产权和创新的行为、政策与做法的调查(2018年3月)》、《2018年国别贸易壁垒评估报告(2018年3月)》、《中国的经济侵略如何威胁美国和世界的技术与知识产权(2018年6月)》、《中国的贸易破坏性经济模式(2018年7月)》、《中国影响力与美国利益(2018年10月)》、《2018年美中经济与安全审查委员会报告(2018年11月)》、《2019中国商务环境调查报告(2019年2月)》等一系列报告，集中对中国产业政策进行了质疑与批评。这些报告的核心观点是基本相同的：认为中国通过非对等关税、贸易壁垒、产业补贴、市场准入、歧视性政府采购、信贷方向控制、强制性技术转让、“窃取”知识产权等手段，获取不公平的竞争优势，使中国企业在与美国企业的竞争中处于优势地位，中国是“国家资本主义”、政府主导型经济，仍是非市场经济国家。美对华产业政策的质疑具体体现在以下方面：

　　(一)通过非对等互惠的贸易政策保护本国市场。尽管中国加入WTO以后，总体关税水平不断下降，已从2001年的15.3%下降到2010年的9.8%，并进一步下降到目前的7.5%。但美方认为，中国总体关税水平较美国3.4%的水平仍然是偏高的，特别是中国部分商品的关税税率明显高于美国，如汽车关税下调后仍为15%，美国仅为2.5%。中国免税商品种类占比约为美国的1/7，在WTO现行HS分类的97个名义大类产品中，中国约有90类产品的关税高于美国，仅油籽及谷物、烟草、人造纤维、人造丝线、针织或钩编面料、铁轨及火车车辆零件等少数产品关税低于美国。美方认为，中国如今已成为世界第二大经济体，一些产业规模领先全球，部分高技术领域已达到世界顶尖水平，已经不是发展中国家，不能再享受发展中国家的优惠关税政策。并认为中国长期“韬光养晦”，以发展中国家自居，用较高关税和各种贸易壁垒保护本国市场，培育本国企业，阻碍美国企业进入，中美两国的贸易政策是不对等的。

　　(二)通过汇率“操纵”获取出口优势。美方认为，中国政府“操纵”汇率，使人民币汇率长期维持在较低水平上，使出口产品获取不公平的价格优势，刺激出口产业发展。并认为中国汇率市场化进展较慢，人民币资本项下不能实现自由兑换，人民币在离岸市场和在岸市场经常出现较大的汇率差异，这一差异在某种程度上反映了中国政府对汇率的影响和掌控能力。

　　(三)通过产业补贴扭曲市场。美方认为，多年来中国中央政府和地方政府实施了一些产业补贴政策，既有违于WTO原则和贸易自由化精神，又扭曲了市场，伤害到了美国企业的利益。一方面，认为中国对钢铁、铝、光伏、造纸、轮胎等产业给予了大量补贴，形成了过剩产能，压低了全球市场价格，威胁到了美国同业企业生存和美国工人就业。另一方面，认为中国通过《中国制造2025》、《国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006-2020)》、《国务院关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》等规划向中国高科技产业实施了大量补贴，并通过补贴刺激中国高科技产业发展。美方还认为，中国中央政府、地方政府及各类机构每年制定数以千计的规划，这些规划还存有计划经济的色彩。如果规划的方向是市场作用可以达到的，那么中国会强调市场经济的力量，如果市场作用结果与规划目标不一致，中国就会通过产业补贴等政策引导市场达到目标，因此无论政府还是市场，只是中国政府实现既定产业目标的手段。

　　(四)政府掌控国有企业并实施倾斜性政策。美方认为，中国经济的关键行业均由国有企业控制，特别是金融、能源、电信、航空、汽车等产业，而国有企业是计划经济的产物，其运营受中国政府的指导和影响。认为中国国有企业的主要股东是中国政府，企业的经营决策受政府影响较大，因此国有企业经营的动机并不仅是为了赚钱，更可能是为了实现政府目标特别是国家战略目标。认为国有企业的人事任命由政府控制，高层管理人员在政府和国有企业间循环往来，因此政府也可通过人事任免来参与到企业治理中。美方还认为，中国政府给予国有企业很多倾斜性政策，这些政策是外资企业和民营企业难以享受到的，比如低廉的土地出让价格、优惠的金融信贷利率、国有企业贷款软约束、免受反垄断调查等等。政府的产业补贴也主要给予了国有企业，甚至一些国企生产的产品也由政府定价，如电力行业由国有企业垄断，政府制定较高的电价，使电力国企获得较高垄断利润等。

　　(五)政府推动隐性的强制性技术转让。美国认为中国在2001年以前，明确要求外资进入中国要进行技术转让，但中国在2001年加入WTO时承诺不再对技术转让做出规定，于是强制性技术转让由明文规定转变为隐性规定，由中央政府推动转变为地方政府推动，中国的承诺实际并未履行。并认为中国政府将强制性技术转让与市场准入挂钩，利用合资要求、外资股比限制、不透明的行政审批手续给外资企业以压力，迫使其转让技术，外资企业和中国地方政府的投资谈判是不平衡、不对等的。还认为中国政府有时利用反垄断法，考虑到外资企业会形成技术垄断，因而必须转让技术，或是减少外资企业技术专利期时间，这些行为仍体现为“市场换技术”的思维。美方认为，中国推行强制性技术转让的目的是为了获得低成本的高端技术，减少高技术研发时间，最终目的是要在高技术领域使中国公司取代美国公司，实现技术替代，中国推行的“引进、吸收、消化、再创新”正是为实现这一战略目的。

　　(六)政府和国企采购对外资企业的歧视性政策。美方认为，中国的政府采购对外国企业是不公平的，首先会采购中国企业生产的产品和设备，其次为合资企业，除非没有替代产品，否则很少直接采购外国产品。并认为中国国企往往会利用采购规模大的优势，或是采取联合采购的办法，增强议价话语权，压低采购价格，或是在技术转让等方面寻求优势。

　　(七)政府支持中国企业在海外进行战略性收购。据美方测算，近些年中国海外投资中，收购类投资占总投资的90%以上，绿地类投资不到10%。美方认为，其中大量的收购类投资是有政府背景的。一些收购是由中国国有企业完成，投资方向受政府指导，一些收购尽管由私营企业完成，但是得到了政府的金融支持，大量收购是由中国的外汇储备、主权财富基金、社会保障基金、政策性银行、国有金融企业及其他有政府背景的金融机构等提供的融资安排，政府通过贷款导向的方式影响私营企业投资方向。美方认为，在2006-2014年，中国的海外收购还是以自然资源产业为主，但是从2015年开始，中国海外投资主要集中于高科技产业，特别是集中于人工智能、增强虚拟现实、机器人等与“中国制造2025”相关的领域，这是中国“走出去”的战略方向调整所决定的。

　　(八)政府对生产要素具有较强的管控能力。美方认为，中国政府对土地、劳动力、资金、关键原料等生产要素具有较强的管控能力，政府可以通过控制这些要素的价格或流向，为产业发展提供支持。比如，认为中国政府掌握土地的所有权和分配权，可以将土地低价售予甚至无偿赠予国有企业或高科技企业。比如，认为中国没有西方式的工会组织，工人无法与资方就工资进行议价，工人工资被压低。比如，认为国有金融机构存在大量定向贷款，政府可对金融机构施加影响，将优惠贷款授予特定产业或企业。比如，认为中国可以通过关税或配额控制关键原料如稀土、钨、钼等的出口，对美国钢铁、化工、电动汽车、半导体、发动机、激光、航空、医疗制品等产业造成较大冲击。

　　(九)“窃取”知识产权和商业机密。美方认为，中国政府支持或纵容网络入侵，获取商业机密、技术数据、谈判立场等敏感信息，为中国企业提供竞争优势。美国国家安全报告称中国每年通过“窃取”知识产权能获利数千亿美元。美方称，中国通过《网络安全法》，加强了对数据的审查和管控，并限制了数据跨境流动，成规模的数据存储和处理必须本地化，这可能会导致外商在华企业关键数据泄露，技术资料有被盗用的风险。

　　(十)利用引进人才的方式推动技术扩散。美方认为，中国利用“千人计划”等政策，用丰厚待遇从海外引进高端人才，这些人才很多受雇于美国同业企业，掌握美国先进技术，或由美国培养，使用美国科研经费，这些人才引进后大多进入美国企业的竞争对手公司，加快美国技术向中国企业扩散速度。

　　二、关于美国对华产业政策质疑的分析

　　上述质疑和批评中，一些观点完全忽视中美两国国情的巨大差异，一些说法是没有依据的不实之词，一些质疑更是充满了美国式的双重标准。

　　(一)市场经济没有固定模式，不能简单将中美两国制度的不同定义为产业政策

　　市场经济没有固定模式，在不同经济体中，政府和市场的作用程度各有不同。英美、德法、北欧、日韩等发达国家的市场经济模式尚不尽相同，中国社会主义市场经济和美国式的市场经济也必然会有一些表征上的差别。用美国式的市场经济作为唯一标准来衡量中国，非黑即白地判定中国非市场经济地位，在没有对产业政策进行明确定义的情况下盲目将中国正常的经济管理方式判定为产业政策，甚至认为中国政府背后有战略企图，这些都是不符合实际的。

　　美国是发达国家，拥有较为成熟完善的市场经济制度，中国是发展中国家，且是由计划经济不断向成熟市场经济转轨的国家，中美两国在经济运行方式、经济管理方式等方面拥有很大不同，这也反映出两国国情和基本制度的差异。美国片面以自身经济制度为唯一标准，来衡量他国经济发展的合理性，不是实事求是的，不能认为与美国各项制度一致，市场经济就完善，与美国某些制度不一致，经济制度就不合理，甚至用“阴谋论”、“修正主义”的视角来看待。事实上，几十年来，中美两国的经济制度一直差异较大，只是过去中国经济体量相对偏小，不能形成对美国经济的竞争和冲击，美国并未特别关注这种区别。随着中国成长为世界第二大经济体，这些差别被放大了，认为形成了不公平竞争，并冲击到了美国经济，于是将“修正主义”、“国家资本主义”的帽子扣在中国头上。

　　比如说国有企业议题。中国的社会主义市场经济是由计划经济转轨而来，一个明显的特征是国民经济中保有大量的国有企业。多年来，中国政府积极推动国有企业改革，国企的现代企业制度基本建立，已形成较为完善的市场化、竞争化、股权多元化机制，政企实现分开，国有企业与民营企业、外资企业开展公平竞争。但美国几乎没有国有企业，于是片面将自身标准凌驾于中国之上，认为国有企业改革就是私有化改革，以此标准认为中国国企改革是不成功的，国有企业就是中国政府职能的延伸、体现为政府意志，这些认识是非常主观的。

　　比如土地出让制度。中美两国具有完全不同的历史背景，一些基本经济制度不同是完全正常的。中国土地制度是包括国家所有和集体所有在内的社会主义公有制，美国大多数土地为私人所有，这两种制度无所谓优劣，更不存在产业政策的问题。中国土地使用主要是市场出让和政府划拨方式，公共设施用地以政府划拨为主，对于经营性用地主要以招拍挂的市场出让方式为主，出价高者得之，已形成较为完善的土地交易市场。美国的土地交易虽以私人买卖为主，但在土地使用性质方面也强调政府规划，公共用地也为联邦政府或州政府划拨。尽管中美两国土地所有权制度差别较大，但在用地规划和土地使用权交易方面，两国是有本质上的相似性的，不能简单将中美两国土地制度的不同理解为产业政策。

　　(二)美国对华产业政策的质疑存在大量不实之词和双重标准

　　长期以来，中美两国的产业分工总体是错位和互补的，中国承担全球产业链中低端的加工制造环节，美国承担全球产业链“微笑曲线”的两端，即附加值较高的上游研发和下游的品牌渠道等环节，中美两国形成你中有我、我中有你、产业链交织融合的格局。但随着中国的产业升级和在全球产业链中地位的攀升，中美两国在一些领域特别是高技术领域出现一些竞争。中国不仅在航空航天、汽车、大型计算机、机械设备等领域逐渐逼近美国水平，在轨道交通、5G、移动支付、量子通信等领域甚至超越美国，这引发了美国的担忧。本轮中美经贸摩擦，表面上是由于美国对华贸易逆差较大而发生的贸易战，实际背后更为重要的是科技战，是对未来全球高科技产业主导权的竞争。美国将中国高科技产业的快速发展，归因于中国的产业政策，这也是非常片面的。

　　比如，美国认为中国“偷窃”美知识产权。在前述美国各机构编制的研究报告中，就中国“偷窃”美国技术问题大量交叉引用，但没有一个报告能够清楚说明，到底是中国哪家公司“偷窃”了美国哪项技术，并清楚列出有说服力的证据。如果美国公司认为有中国公司“偷窃”其技术，完全可以通过法律手段解决，但现在几乎没有这样的起诉及判决。简单地未经论证就相互引用结论，造成“偷窃”这一概念的泛化，甚至上升为由中国政府有组织的技术“偷窃”行为，这是十分不负责任的。

　　比如，人才引进问题。人才流动是市场经济的正常现象，高端人才是稀缺资源，是各国、各企业都在争夺的关键生产要素。各个国家都在为吸引高端人才创造好的条件，包括良好的研发创新环境和较高的薪酬待遇等。美国是吸引海外高端人才最多的国家，美国科技创新成果大量是由引进人才、留学生等创造的。这些人才的培养并不都是在美国完成的，事实上这些人才的教育投入大多是在原籍国家完成的，美国享受到了低投入高回报的人才红利。美国允许引进他国人才，但又对他国从美引回人才颇多质疑，这是典型的双重标准。

　　比如，美国依据《瓦森纳协定》等对华实施高技术产品出口限制。出口管制是一种典型的产业政策，人为割裂了中美两国基于比较优势的产业分工体系，其目的是不希望中国获得更高端的技术设备，以压制中国产业升级。对华高技术产品出口限制更是美国对华大量逆差形成的一个主要原因。但与此同时，美方反倒批评中国对稀土等材料的出口管制，认为有损美国的产业利益，这也是非常明显的双重标准。

　　比如，美国批评中国的数据管理政策和《网络安全法》，认为中国对数据的合法管理及本地化要求会造成美国企业信息流失。事实上，美国是当今世界数据管理范围最广、管理技术水平最高的国家。2001年，美国颁布《爱国者法案》，授权美国政府以国家安全的名义，几乎不受限制的获取审查监控数据的权利。其数据管理的范围不仅涉及美国，更涉及到了别国及别国公民，“棱镜门”、“窃听门”可能只是冰山一角。

　　(三)实施产业政策是各国通行做法，美国也有各种各样的产业政策

　　经济活动的组织是一个市场和政府相互作用的过程，为弥补市场失灵、引导要素更高效率配置，各国普遍采取了产业政策的办法，发达国家也曾经使用或正在使用各种产业政策，这对于发达国家形成产业竞争优势发挥了重要作用。比如日本的“倾斜生产方式”、“产业合理化政策”、“技术立国”战略、《日本复兴战略》、“超智能社会5.0”，德国的《2020高技术战略(工业4.0)》、《国家工业战略2030》，英国的《工业2050战略》，韩国的《制造业创新3.0》、《第六次产业技术创新计划》，等等。

　　美国也实施了大量产业政策。在1791年汉密尔顿提交给美国国会的《关于制造业的报告》中，就提出通过关税保护、进出口限制、税收优惠、产业补贴、禁止出口关键原材料等手段增强美国企业的竞争力。1933年美国出台《购买美国法》，规定只有美国产品价格高于国外商品价格25%时才能向国外采购。这些保护性政策都是产业政策。最近几十年，美国出台了很多产业计划。1990年，美国开始实施《先进技术计划(APT)》。克林顿政府时期，美国提出《信息高速公路计划(NII)》。奥巴马政府时期，美国提出“制造业重返美国”、“再工业化”，并发布《先进制造业伙伴计划(AMP)》和《国家制造创新网络(NNMI)》等。特朗普政府颁布了《美国主导未来产业(2019)》，将人工智能、先进制造业、量子信息科学和第五代移动通讯视为决定美国高端产业未来命运的四大领域。这些产业计划也均具有浓厚的产业政策色彩。

　　具体而言，美国产业政策主要包括以下方式：

　　(1)关税政策。在美国建国初期，就通过关税保护本国幼稚产业发展。1820-1931年的美国平均关税税率达到了35%-50%。1930年，美国胡佛政府颁布《斯穆特-霍利法案》，对进口商品实施极高的关税壁垒。特朗普上台后，又再次对中国、欧盟、日本、韩国、加拿大、墨西哥等主要贸易伙伴发起贸易战，征收较高关税保护本国产业。

　　(2)政府采购。政府采购是美国产业政策最主要的表现形式之一，特别是国防部的军方采购对美国高技术产业支撑作用巨大，互联网、半导体、核电、航空、航天、大型计算机等技术的创新和发展与美国政府采购直接相关。以半导体为例，在美国半导体产业发展初期，政府采购金额占到了美国国内半导体销售总额的30%至50%，之后在产业发展进入规模经济后，民用需求才成为主体。

　　(3)产业补贴。根据美国补贴监控组织“好工作优先”统计，2000-2015年的15年间，美国联邦政府以拨款或者税收抵免形式至少向企业补贴了680亿美元。特别是在农业领域，美国补贴金额巨大，每年补贴金额超过千亿美元，包括直接补贴、营销补贴、投入品补贴、价格损失保障、出口补贴和农业保险补贴等各种形式。

　　(4)基础研发投入。多年来，美国通过财政经费和国家科学基金，向基础设施研发领域投入大量资金，并通过《拜杜法案》、《史蒂文森法案》、《联邦技术转让法案》等，使研发企业和个人能够获得这些研发成果的知识产权，从而为产业化提供支撑。据美国国家科学基金数据，从1953年到2012年的60年时间里，美国联邦政府的研发支出累计达到了42790亿美元，涵盖了从国防、卫生、空间飞行、资源环境、农业、交通等多个领域，涉及了基础研究、应用研究、开发、研发设备等多个环节，为美国产业发展特别是高技术产业发展发挥了重要的引领作用。

　　(5)出口管制政策。美国在冷战时期，形成了一整套以巴黎统筹委员会为代表的高技术产品出口管制政策，冷战后以《瓦森纳协定》为代表，防止西方发达国家的尖端技术和设备流向中国等新兴国家。此外，美国还建立了一套以商务部工业安全局(BIS)为核心、各机构共同参与的关键技术和相关产品出口管制体系，以确保美国核心和关键技术不被其他竞争对手国家所获得，维持美国的产业优势。

　　(6)财政专项资金。为落实美国提出的重要产业发展战略，美国往往从财政中支出一定经费，组建或参股专项基金，如“先进技术汽车制造贷款”、“国家制造创新网络基金”、美国商务部制造业创新扶持基金、中西部促进基金、美国国防部制造技术基金等，用市场化的方式对相关企业予以支持。

　　(7)外商投资审查机制。为防止外国企业收购美国重要企业，美国建立外资投资委员会(CFIUS)机制，名义上为对可能影响美国国家安全的外商投资交易进行审查，实际上其管辖范围远远超出了国家安全的范畴，而是将美国一些竞争性较强的产业特别是高新技术产业的外国收购都涵盖进来，其目的是保持美国这些产业的领先性。2018年，美国通过了《外国投资风险审查现代化法案》(FIRRMA)，扩大了CFIUS的审查权限，外商投资审查机制进一步升级。

　　从上述可以看出，美国在对华产业政策的问题上是双重标准的。美国批评中国采取了多种产业政策，但其实这些政策种很多美国自身也在使用。美国在崛起过程中，产业政策发挥了重要的支撑作用，即便在今天，各类或显性、或隐性的产业政策也在维持着美国企业的竞争优势。

　　三、几点建议

　　(一)在贸易谈判中坚决回应美方对中国产业政策的不实指责

　　中美经贸谈判议题大致可分为三大部分：一是贸易不平衡议题，即美方认为中国贸易政策不公平、不对等，要解决美国对华贸易逆差过大的问题;二是结构性议题，包括美方所关心的中国市场开放、产业政策、知识产权保护、国有企业改革、技术转让、汇率等具体议题;三是监督执行机制，即如何保证双方能够有效完整地落实协议。美国提出对中国产业政策的关切基本涵盖在贸易不平衡议题和结构性议题中。近期美国政府部门、企业、智库对我国产业政策进行集中指控，无非是希望在中美经贸谈判中把美方关切的问题加入到具体议题中，并争取到有利条件。因此，必须在中美经贸谈判中坚决回应美国对华产业政策的不实指责，既是以正视听，也是为我方争取更有利的谈判条件。

　　(二)要进一步完善中国市场经济体制

　　当然，美国对华产业政策的质疑批评不合理，并不意味着中国的市场经济已经十分完善、改无可改了。比如中国确实存在知识产权保护不到位，地方政府对钢铁等产业的过度补贴造成产能过剩，服务业市场开放程度有待提高等问题。中国正在不断深化改革开放，推动扩大外资市场准入、缩减负面清单、降低总体关税、增加商品服务进口、改善营商环境、简化政府审批、深化国企改革、加强知识产权保护，等等。中国不接受不合理、毫无依据、双重标准的指责，但中国有正视问题、深入改革的态度和决心，这不仅可以少给美国口实，更可进一步完善我国社会主义市场经济，提升经济运行效率，增强发展动能。

　　(三)创新产业政策实施方式

　　现在国内对产业政策是否有必要存在，有一些不同见解和争论。是否需要产业政策，要以是否有利于发展生产力作为标准。从后发国家角度看，产业政策不仅在很大程度上是有效的，甚至也是十分必要的，关键是要使产业政策与市场经济有机结合起来，使产业政策顺应市场经济发展的客观规律。产业政策的设计也要符合WTO的基本原则，从关贸总协定(GATT)到世界贸易组织(WTO)，一个最大的变化在于包括很多产业政策在内的非关税壁垒得到清理和规避，很多直接补贴式的产业政策是违反WTO规则的，产业政策的设计必须注意方式方法。过去我们的产业政策经常是对产业链下游的最终产品进行补贴，被发达国家所诟病，发达国家的产业政策大多向上游基础科学、前沿科学、先进技术研发倾斜，通过国家对各类研发基金的注资、政府对高科技品的采购等方式实施，补贴方式隐蔽，对下游产业带动性强。随着我国逐渐从生产型大国向创新型大国转变，应借鉴发达国家经验，调整产业政策实施方式，清理整顿对终端产品的补贴，把政策支持转移到上游更需资金的科技研发等领域中去，形成较强的研发和创新能力。

　　(四)建立政策出台前的公平竞争审查制度

　　我国加入WTO已有近20年时间，对WTO的各项制度研究较为透彻、执行较为规范，从中央层面出台的国家政策已基本符合WTO规则的要求，但从地方和行业层面，还有一些产业政策有待规范和改进，容易成为发达国家对我国产业政策质疑的口实。可研究建立政策出台前的公平竞争审查制度，对将出台的产业政策是否违反WTO规则和已签署的各类双多边投资贸易协定进行评估，对该政策是否影响企业公平竞争环境进行研判，对该产业政策的政策影响路径、预期效果、可能影响进行预评价，充分做到心中有数。

　　参考文献：

　　【1】Office of the United States Trade Representative. Findings of the Investigation into China`s Acts, Policies, and Practices Related to Technology Transfer, Intellectual Property, and Innovation Under Section 301 of the Trade Act of 1974, 2018.3

　　【2】The White House. National Security Strategy of the United States of America, 2017.12

　　【3】Office of the United States Trade Representative. 2018 National Trade Estimate Report on Foreign Trade Barriers, 2019

　　【4】International Trade Administration of United States Department of Commerce. China`s Status as a Non-Market Economy，2017.10

　　【5】U.S.-China Economic and Security Review Commission. 2018 Report to Congress of the U.S.-China Economic and Security Review Commission, 2018.11

　　【6】World Trade Organization General Council (18-4397). China`s Trade Disruptive Economic Model – Communication From the United States, 2018.7

　　【7】White House Office of Trade and Manufacturing Policy. How China`s Economic Aggression Threatens the Technologies and Intellectual Property of the United States and the World, 2018.6

　　【8】Hoover Institution. Chinese Influence & American Interests Promoting Constructive Vigilance, 2018

　　【9】Center for Strategic & International Studies (CSIS). Meeting the China Challenge – Responding to China`s Managed Economy, 2018.1

　　【10】AmChamChina, Deloitte. 2019 China Business Climate Survey Report, 2019.2

　　作者系中国国际经济交流中心副研究员，世界经济处副处长，南开大学经济学博士;原题《美国对华产业政策的质疑与分析》