在国际经济下行压力加大的背景下，美中贸易摩擦已成为全球经济不稳定的首要风险因素。贸易纠纷的对象也从巨额贸易不平衡发展到知识产权保护，进一步扩散到以“中国制造2025”为代表的产业政策是非等话题上。尽管贸易措施体现在传统的加增关税上，而贸易战的标的已从贸易投资的公正/自由化问题发展到经济制度等结构性问题，并进一步延伸到未来技术/未来产业的主导权之争层面。但是，美中两国阁僚层级的多次协商谈判，加之与美方仍维持强势的谈判风格相比、中方的策略已从争锋相对调整为相对积极温和协商(外界解读为“让步”)的姿态，让人看到解决纠纷的一线曙光。

　　从官方发表的信息来看，双方的谈判涉及到技术转让、知识产权保护、非关税措施、服务业、农业、贸易平衡、实施机制等美方关切的主要领域，美方认为在“在诸多关键议题上取得了进展”;中方也认为“在经贸协议文本等重要问题上达成了新的共识”。尽管具有谈判优势的美方所释放出来的信息仍难以让人预料最终结局何时达成，近期发布的谈判信息已很少提到“中国制造2025”，在中国政府的文件及媒体报道中已看不到“中国制造2025”这个关键词。好像中美围绕“中国制造2025”的争论已经熄火?! 难道中方会放弃促进产业升级以及应对第四次产业革命的政策主张;或美方认同“中国制造2025”这一产业政策对中国的存在意义了吗?

　　分散执行的“中国制造2025”政策体系

　　进一步分析可以得出中美在“中国制造2025”所体现的产业政策方面仍存在很大分歧，只不过双方并不拘泥于“中国制造2025”这一名称，而把谈判的焦点聚集到知识产权保护、过度的财政补贴政策以及对外资企业的歧视性等具体政策措施而已。

　　实际上，中方对美方就“中国制造2025”的关切做出了积极的回应。尽管没有明确宣布废除“中国制造2025”这一综合性产业政策，从2018年下半年开始在政府公开资料/讲话及官媒报道中已不提“中国制造2025”这个关键词。而更多使用的是“制造业创新中心”,“智能制造”、“工业强基专项”(the project to strengthen industrial development at the grass-roots level)、 “产业互联网”(Industrial Internet)、“下一代人工智能发展行动计划”等分技术/分行业的具体行动计划关键词。

　　如为实现长期制约中国制造业发展的关键共性技术突破，提升制造业的整体竞争力，截止2019年3月底中国通过政府引导、整合资源，已认定实施了10家“国家制造业创新中心”建设，按规划到2020年将重点形成15家左右制造业创新中心，力争到2025年形成40家左右制造业创新中心;而自2015年至2018年底的四年时间，中国组织实施了覆盖92个行业类别、31个省市的305个智能制造试点示范项目;为强化工业基础能力，切实解决工业基础产品和工艺应用难题，工业和信息化部推出了“工业强基工程重点产品、工艺“一条龙”应用计划工作，并于2018年底公布了包括控制器、高精密减速器、伺服电机、发动机电喷系统、高速动车组轴承及地铁车辆轴承、存储器等145个示范企业和示范项目等。

　　本来，“中国制造2025”就是为了促进传统制造业的转型升级和应对第4次产业革命而制定的综合型产业政策。与以往的产业政策相比其特点就在于：

　　1)推动以创新为导向的发展战略;

　　2)以“智能制造”为核心推进计划落实;

　　3)实施“强基工程”;

　　4)推动绿色制造;

　　5)振兴高端装备工业。

　　因此，中国停止使用被推入中美贸易摩擦中心的“中国制造2025”这一综合产业政策概念，而具体落实各分项目的实施对推动产业升级和应对新产业革命的政策目标并无妨碍。

　　实际上，针对“中国制造2025”规划体系中提出的一些计划经济色彩浓厚、也有悖于市场经济原理及WTO规则的自主生产及市场占有率等，不仅受到欧美政府及企业界的批评，国内许多经济学家及企业界也提出了不同意见。如规划相关文件提出：到2020年，被称之为“四基”( 核心基础零部件/元器件、关键基础材料、先进基础工艺和产业技术基础)的工业基础能力明显提升，初步建立与工业发展相协调、技术起点高的工业基础体系，40%的核心基础零部件(元器件)、关键基础材料实现自主保障，先进基础工艺推广应用率达到50%，产业技术基础体系初步建立，基本满足高端装备制造和国家重大工程的需要 等。相信中国政策制定部门会乐意听取各方意见，按照WTO规则及市场化改革的原则做出调整。

　　在国际经济下行压力加大的背景下，美中贸易摩擦已成为全球经济不稳定的首要风险因素。贸易纠纷的对象也从巨额贸易不平衡发展到知识产权保护，进一步扩散到以“中国制造2025”为代表的产业政策是非等话题上。尽管贸易措施体现在传统的加增关税上，而贸易战的标的已从贸易投资的公正/自由化问题发展到经济制度等结构性问题，并进一步延伸到未来技术/未来产业的主导权之争层面。但是，美中两国阁僚层级的多次协商谈判，加之与美方仍维持强势的谈判风格相比、中方的策略已从争锋相对调整为相对积极温和协商(外界解读为“让步”)的姿态，让人看到解决纠纷的一线曙光。

　　从官方发表的信息来看，双方的谈判涉及到技术转让、知识产权保护、非关税措施、服务业、农业、贸易平衡、实施机制等美方关切的主要领域，美方认为在“在诸多关键议题上取得了进展”;中方也认为“在经贸协议文本等重要问题上达成了新的共识”。尽管具有谈判优势的美方所释放出来的信息仍难以让人预料最终结局何时达成，近期发布的谈判信息已很少提到“中国制造2025”，在中国政府的文件及媒体报道中已看不到“中国制造2025”这个关键词。好像中美围绕“中国制造2025”的争论已经熄火?! 难道中方会放弃促进产业升级以及应对第四次产业革命的政策主张;或美方认同“中国制造2025”这一产业政策对中国的存在意义了吗?

　　分散执行的“中国制造2025”政策体系

　　进一步分析可以得出中美在“中国制造2025”所体现的产业政策方面仍存在很大分歧，只不过双方并不拘泥于“中国制造2025”这一名称，而把谈判的焦点聚集到知识产权保护、过度的财政补贴政策以及对外资企业的歧视性等具体政策措施而已。

　　实际上，中方对美方就“中国制造2025”的关切做出了积极的回应。尽管没有明确宣布废除“中国制造2025”这一综合性产业政策，从2018年下半年开始在政府公开资料/讲话及官媒报道中已不提“中国制造2025”这个关键词。而更多使用的是“制造业创新中心”,“智能制造”、“工业强基专项”(the project to strengthen industrial development at the grass-roots level)、 “产业互联网”(Industrial Internet)、“下一代人工智能发展行动计划”等分技术/分行业的具体行动计划关键词。

　　如为实现长期制约中国制造业发展的关键共性技术突破，提升制造业的整体竞争力，截止2019年3月底中国通过政府引导、整合资源，已认定实施了10家“国家制造业创新中心”建设，按规划到2020年将重点形成15家左右制造业创新中心，力争到2025年形成40家左右制造业创新中心;而自2015年至2018年底的四年时间，中国组织实施了覆盖92个行业类别、31个省市的305个智能制造试点示范项目;为强化工业基础能力，切实解决工业基础产品和工艺应用难题，工业和信息化部推出了“工业强基工程重点产品、工艺“一条龙”应用计划工作，并于2018年底公布了包括控制器、高精密减速器、伺服电机、发动机电喷系统、高速动车组轴承及地铁车辆轴承、存储器等145个示范企业和示范项目等。

　　本来，“中国制造2025”就是为了促进传统制造业的转型升级和应对第4次产业革命而制定的综合型产业政策。与以往的产业政策相比其特点就在于：

　　1)推动以创新为导向的发展战略;

　　2)以“智能制造”为核心推进计划落实;

　　3)实施“强基工程”;

　　4)推动绿色制造;

　　5)振兴高端装备工业。

　　因此，中国停止使用被推入中美贸易摩擦中心的“中国制造2025”这一综合产业政策概念，而具体落实各分项目的实施对推动产业升级和应对新产业革命的政策目标并无妨碍。

　　实际上，针对“中国制造2025”规划体系中提出的一些计划经济色彩浓厚、也有悖于市场经济原理及WTO规则的自主生产及市场占有率等，不仅受到欧美政府及企业界的批评，国内许多经济学家及企业界也提出了不同意见。如规划相关文件提出：到2020年，被称之为“四基”( 核心基础零部件/元器件、关键基础材料、先进基础工艺和产业技术基础)的工业基础能力明显提升，初步建立与工业发展相协调、技术起点高的工业基础体系，40%的核心基础零部件(元器件)、关键基础材料实现自主保障，先进基础工艺推广应用率达到50%，产业技术基础体系初步建立，基本满足高端装备制造和国家重大工程的需要 等。相信中国政策制定部门会乐意听取各方意见，按照WTO规则及市场化改革的原则做出调整。

　　美国从拘泥于产业政策名称向关注政策手段转变

　　另一方面，美方针对“中国制造2025”发布的信息及批评言论来看，关注点主要集中在以下三个方面:1)“中国制造2025”含有对本土企业提供优惠政策、有强制转让技术内容之嫌以及不符合WTO规则的违法补贴、等不公平贸易手段;2)政府主导推动 AI等属军民两用重点开发技术有国家安全威胁担忧;3)也许只是媒体或相关人士的主观推测，既美国担忧中国技术能力及新经济的快速崛起将导致美国丧失在新技术/新产业中的主导权等。

　　如美国贸易办公室(USTR)于2019年3月29日发布的“2019 National Trade Estimate Report on Foreign Trade Barriers”仍列出了有关“中国制造2025”的一段表述。从书面上解读，美方对该计划通过利用先进的制造技术提高工业生产效率并无异议。而对中国政府利用前所未有的政策手段(the policy tools)、如对外资的限制措施、歧视性的资源利用政策、规模巨大的财政补贴措施等来达到“中国制造2025”的目标表示了极大的关注。美方认为这些政策措施会侵蚀美国企业市场、对美国企业的利益造成伤害。

　　有关上述(1)知识产权保护及取消不合规补贴问题属中国在加入WTO议定书中承诺的义务(中国在加入WTO议定书中承诺不对外资实施强制性技术转让)。如果美国基于证据指控中国违反WTO承诺，笔者认为现存的WTO纷争解决机制就可以达到有利于美国的裁定。有关(2)智能制造的话题，确实传统技术领域比较容易区分军用和民用技术，而今年来出现的AI、无人机等新一代技术属于军民两用技术(Dual-use technology)，有关国家安全的担忧本身可以理解。但是，从政策优先选项来看，应考虑国内的政策应对(如、美国采取或拟采取对外国企业对国内资产收购或技术出口限制措施等、但其措施对象应该基于非歧视原则)，而对外应该通过谈判确认各方应该遵守的新技术开发的规则和透明度。笔者不是安全保障的专家缺乏深入讨论的知识，但是感觉应该在有别于产业政策话题以外的论坛来讨论之话题。

　　有关论点(3)强基工程，包括美国、日本、德国等发达国家在内，为振兴本国新兴产业或提高未来产业中本国企业的国际竞争力，几乎所有国家多会有或多或少制定有产业政策。如，从国家推动创新发展政策来看，美国政府为了支持“再工业化”，于2012年提出了总投资额 10 亿美元的“全国制造业创新网络计划(National Network for Manufacturing Innovation，NNMI)”。未来10年，美国制造业创新网络将涵盖超过45家国家级研究机构。

　　上述“中国制造2025”提出的“国家制造业创新中心”就参考了美国的模式(政府带动投入、职业经理人管理、会员共享科研成果)来构建。如下图所示，据麦肯锡调查，作为“全国制造业创新网络”的构成机构之一，美国政府于2015年在芝加哥成立了数字化制造与设计创新研究机构DMDII (Digital Manufacturing and Design Innovation Institute)。首先，DMDII是由美国国防部、伊利诺伊州政府和芝加哥市政府的支持下在伊利诺伊州大学创办，通过公私合作(PPP)筹集了1.7亿美元初始资金。其次，该中心的董事会成员包括通用电气技术总监、西北大学校长、政府工作人员等，运营团队主要成员包括前VC、美国龙头制造企业运营及研发总监、麦肯锡咨询顾问等，都是富有经验的职业经理人。最后，运营模式采用会员分级制，中心每年开发约15个研发项目，邀请企业与科研会员以及初创公司参与联合研发，科研成果和专利由所有会员共享等。

　　特朗普政府本身也于2019年2月就AI、新进制造技术、量子计算、5G等下一代技术开发中，加大对R&D等投资的财政支出，以确保“美国在下一代产业中的优势地位” (“America Will Dominate the Industries of the Future”)。

　　随着在新兴产业中国际竞争的加剧，过去对产业发展中政府的作用很少期待的德国政府也提出了“国家产业战略2030”这一产业政策，以应对来自美中两国的竞争。默克尔首相在演说中甚至提出应在EU层面制定新的产业政策。

　　从以上例子可以看出，美国政府等也在制定和实施被认为是符合WTO规则的产业政策。因此，美国政府在中美贸易谈判中很少涉及“中国制造2025”也许是改变了策略：与其指责“中国制造2025”这一产业政策本身，不如指出有悖于WTO规则的政策手段更能得到国际社会的广泛支持。实际上，在美国议会有关“中国制造2025”的听证会上被指责的问题并非产业政策本身，而是该政策中内含的大规模的政府补贴等政策手段上。

　　期待“中国制造2025”争论带来中美健全的技术和产业竞争

　　特朗普在2019年2月发推特和会见记者时强调:我希望所有公司竞争，而不想基于借口或基于安全考虑人为地把人们堵在外面、希望可以和中国开展竞争，公平的竞争。如果可以的话，我不想封锁任何一家公司、希望美国企业增加研究开发投资加强竞争力等。只要竞争对手无不公平竞争行为，包括中美企业等全球企业间展开竞争，将带来世界的技术创新和福利提高，应该受到国际社会的欢迎。

　　更何况中国也处在修正部分拟导致不公平竞争的规则过程中，而且表现出愿意同世界各国展开健全的技术开发竞争。因此，期待透过“中国制造2025”的争论带来中美之间健全的技术和产业竞争，从而造福世界。

　　作者系日本富士通研究所首席研究员