结 语

　　从职能范围、财政收支与人员规模三个主要维度来看，自20世纪初尤其是30年代经济大萧条后的罗斯福新政以来，美国政府规模逐渐扩张，美国政府越来越大。从胡佛到罗斯福，从预算平衡到赤字财政，从自由放任到国家干预，美国政治发展的现实状况和历史趋势都否定了自由放任主义关于政府规模的三大假设，政府管得最少越好、市城管得越多越好，政府预算越少越好、花钱最少越好，政府雇员越少越好、政府机构越少越好，这些将市场法则视为上帝法则的19世纪文明的政治信条，也许曾经支撑了早期资本主义时代的美国，但却完全无法支撑现代资本主义所主导的现代美国，这在根本上是由于彻底的自由放任主义经济教条对人、自然和生产组织的严重伤害，必然从一开始就激起来自社会大多数阶级、群体和部门的自我保护诉求，这就是美国大政府兴起的政治经济根源。

　　事实证明，如果盲目坚持“小政府”的空洞信条，很可能会犯与胡佛类似的错误，他把自己的政策建立在经济不会下降的假设之上。20世纪的政府干预主义不是一两个国家的昙花一现，而是在很多市场经济国家遍地开花。无论批评者如何将干预主义视为洪水猛兽，它已经变成了医治两次世界大战、大萧条这种全面政治经济社会危机的药方，赢得社会大众的充分认可，它冲破了自由放任主义的阻力，将后者扫进了历史的垃圾堆，最终成为治理大规模复杂社会的现代国家不可逆转的潮流。

　　20世纪80年代末90年代初的苏东剧变，让缩减政府规模成为一个时髦的口号，世界各国几乎都希望通过削弱政府功能、减少政府职能、缩小规模、限制政府对经济社会生活的干预，来推动政治、经济和社会变革。但是，20世纪90年代中期以后，问题走向另外一个方向，人们意识到政府干预太多危害固然不小，但政府软弱无能的后果更加严重。人口的增长、社会就市场机制失灵达成共识，普遍要求政府干预，导致美国政府干预经济和社会的形式日渐增多、范围日渐扩大、机构不断扩张、雇员不断增多。小政府、大社会的理想状态，已经在美国成为遥远的过去，如果它曾经存在过的话。在解决社会问题、回应社会要求、舒缓社会压力的过程中，美国政府已经越来越大，这是一条不归路，回头已无可能。因此，沃克和瓦特认为，20世纪末期之后的美国政府还将继续扩张下去。

　　事实上，政府的规模与效率并不是相互对立的。政府太大当然不好，但小政府也并不见得效率就高，事实往往相反，没有适当规模的人来履行政府公共职能，该管的不管，只会加剧社会冲突。如果政府规模过大，难免会出现冗官冗员、官僚主义等等问题，但是，如果政府规模过小，又难以真正使得政令畅通，难以满足人民大众日益提升的公共服务需求，难以处理经济衰退、贫富分化、犯罪激增、社会失衡、人心浮动等直接威胁政治正当性的重大问题。现代西方国家一百多年来的政治发展历史表明，不仅仅是美国，世界上各主要国家的公务员比重与财政收支比重都在增长，政府干预经济社会生活的范围与程度也在扩张，“小政府、大社会”已经成为历史，由于民众要求政府解决经济社会问题的需求持续扩大，以及经济和社会生活愈益复杂多样，西方政府变得越来越大。

　　对于任何面对大规模复杂社会治理问题的国家而言，更为实质的问题在于如何建设一个廉效兼备的有效政府，而不是一味倒向缩减政府规模。如果成功缩小了政府规模，却严重削弱了一个国家政府所应该具备的政治能力，也就无法真正保障主权独立、国家自主、社会安宁，无力推进公平正义、社会团结、社会和谐，无法提升人民的经济平等、社会安全和生活质量，这样的政府就会失去正当性。归根结底，如果没有意识到现代大规模复杂社会对大政府的自然需求，国家与社会生活的很多方面就会南辕北辙、事与愿违。

　　欧树军，中国人民大学国际关系学院政治学系副教授。

 　　美国政府规模为什么越来越大

　　政府规模在现代政治场域反复出现、常议常新。规模大小主要是在比较意义上谈的，现代国家通常比古代国家规模大，工业化国家往往比前工业化国家或正在工业化的国家规模大，市场经济国家也普遍比非市场经济国家规模大，因此，当美国历史学者约瑟夫·斯特雷耶(Joseph R. Strayer)感叹现代人已经无法想象没有国家的生活的时候，实际上是在说现代人已经无法想象小国寡民的生活，现代人无一例外都生活在一个大国之中。不过，这个经验事实尚未得到充分的认识，大政府在不少人心目中总是和机构臃肿、人浮于事等官僚主义现象关联在一起，甚至成为利维坦倾向的代名词，不少人还把美国看作“小政府、大市场”和“小政府、大社会”的典范。这实在是个不小的误会，有必要认真澄清。

　　美国的政府规模究竟如何?让我们先做个整体判断，经济合作与发展组织的统计数据表明，在经济合作与发展组织成员国中，美国也许在政府收入与开支上算是小政府，但在雇员数量上却并不是小政府，在发达国家中处于中等水平，比英国、法国等西欧大国和北欧诸国等十余国小，但比葡萄牙、爱尔兰、意大利、荷兰、德国、韩国、日本等十余国大，比很多发展中国家大得多，与中国相比更是一个明显的大政府。

　　就美国自身而言同样如此，早期资本主义时代的美国也许的确是小政府，但现代资本主义时代的美国已经演变成为不折不扣的大政府。冷战结束后，美国的两位经济史学者约翰·F·沃克和哈罗德·G·瓦特合作出版了《美国大政府的兴起》一书，该书正是从这一事实出发，向我们解释了美国政府在大萧条、二战、冷战和福利国家建设背景下为什么会越来越大。尽管沃克和瓦特的判断形成于20世纪末，尽管世界局势与美国内政都发生了较大变化，但其后至今的二十余年中，美国政府规模越来越大的总体趋势并未止步，个中原因值得探究。

　　沃克和瓦特都是美国波特兰州立大学的经济学教授，他们长期合作进行美国经济史研究，尤其注重揭示美国政府在推动经济增长中的作用。瓦特更被称为经济学家中的异议者，他认为，自从20世纪40年代战争经济解体以来，美国政府通过扩大公共开支，推进各种旨在提高民众福利的社会工程和公共计划，深度介入了美国经济体系的运行，逐渐成为美国经济增长的必要动力。两位作者在该书中的基本观点很简单：完全自发调节的市场经济导致大萧条这一美国历史上的最大噩梦，自由放任主义就此宣告终结，以政府干预为主要特征的“反向保护运动”兴起，引发了政府、市场与社会关系的大转折，美国由此在人、财、事等诸方面走上了大政府之路。

　　沃克和瓦特没有停留在对大政府的道德义愤上，他们通过逻辑缜密数据详实的分析论证，揭示了美国政府规模越来越大的前因后果，否定了与政府规模有关的几个流行假设，破除了美国“小政府、大社会”的迷思。

　　假设一：政府管得越少越好、市场管得越多越好

　　自由放任主义标榜“守夜人国家”和“最小政府”，他们的理想是“政府管得越少越好，市场管得越多越好”，政府管得越少，权力就越小，个人私权受到政府公权侵犯的可能就越小，市场就越能自发实现机会平等和充分就业。比如，其代表人物罗伯特·诺齐克就主张，国家不能管得比控制“暴力、偷窃、欺诈以及强制履行契约更多”。政府最多只能做国家的守夜人，除了扶持企业发展、建设基础设施、保护私有财产、维护契约自由、保障个人安全和国家安全之类打更站岗、看家护院的事务外，最好什么都不要管。举凡收入和财富分配公平，实现充分就业，促进个人全面发展而非仅为市场提供劳动力，提供教育机会，保障个人健康，提供体面的住房和合理的养老保障，促进性别平等和族群和谐，提供宜居的环境等等，诸如此类强调经济道德文化伦理的社会要求，政府不该回应也回应不了。管不了就不要管，管不好也不要管，随其自然，看起来没什么不妥。

　　但如此一来，现代国家所面临的社会问题和社会压力是否就能大事化小、小事化了呢?事情当然不会这么简单。沃克和瓦特笔下的美国经济史强调了事情的另一面：市场只能提供有形的产品、有价的商品，而社会更注重无形往往也无价的经济道德，人的归属感、稳定感、安全感、获得感、幸福感是不能买卖的。不讲道德的市场是有缺陷的，而有缺陷的市场正是复杂社会诸多不公平、不安全因素的根源，如果一个政府执行自由放任主义政策，为了保证企业利润而反对保护工人利益，必然引发社会不满进而导致正当性的流失。“穷则变，变则通”，美国政府要对社会压力做出回应，就必须告别商品交换的市场法则主导的19世纪文明，彻底改变自由放任主义政策。两位作者指出，这一巨变从孕育发展到正式开始经历了三个阶段：

　　1870-1900年是第一个阶段，农民在农业生产和消费萎缩面前，发起对铁路运输、海运、制造和金融等行业的巨型公司的有组织抗议，希望政府纠正市场的明显缺陷，要求新政式的政府救济和公共建设工程。农民组织及以农民为基础的平民党(Populist Party)，成为要求政府矫正市场的先行者。

　　第二个阶段是1901-1919年，进步主义者强烈要求政府转变观念，干预市场运行，采取国家行动保障社会公正，立法限制恃强凌弱的私人公司，消除市场中明显的经济不平等，这催生了美国历史上第一次大规模的社会立法，涉及反腐、工作时限、食品药品安全、最低工资、保护童工、铁路运费控制、所得税、选举权以及公司行为监管等方面。

　　最后是1920-1929年，这个阶段既是自由放任主义的“黄金十年”，是约瑟夫·熊彼特所说的 “完整无损的资本主义”时期，也是不干涉主义的“末日余晖”，更是干预主义的助推期。在这十年中，政府缩小预算，撤销了一战时成立的危机管理机构，帮助企业家们主导私人经济部门，军队随意遣散退伍军人，工人组织受到非难以及福利资本主义的拉拢，工会成员剧减，州与地方政府的福利立法几近中止。共和党四处宣扬市场不会做坏事。商业企业及其辩护者制造了消费者保护浪潮、宣传耐用电子产品和汽车、鼓励信用消费分期付款，以此吸引中产阶级和蓝领阶层的注意力。职业代言人和媒体热衷于兜售持久繁荣，宣扬商业阶级的高度社会责任感，鼓吹任何旨在帮助下层民众的政策都只会让问题更严重。在自由放任主义的狂轰乱炸面前，中产阶级和大多数美国人变得冷漠无情、麻木不仁，社会达尔文主义盛行一时：只要不是无能之辈，每个人都可以获得经济成功，不成功就只能忍饥挨饿节衣缩食。在“黄金十年”里，巨型钢铁、化学医药、石油化工、电力、汽车、核能工业公司以及大规模生产模式，成为社会顶礼膜拜的偶像，自由放任主义发展到了极致。物极必反，随着自由放任主义负外部性的逐渐显现，社会成本日渐沉重，大萧条终于到来。

　　大萧条彻底扭转了政府、市场与社会之间原来的自由放任主义经济关系，全面的经济危机粉碎了小政府、大社会的乌托邦，社会大众不堪忍受并奋起反抗自我调节的市场体系的巨大威胁，要求政府对社会动荡做出有力的回应。自由放任、不加干预的时代一去不复返，美国早期资本主义时代的市场体系瓦解了，美国经济走向混合经济时代，美国政府开始用干预主义来回应来自社会大众的自我保护诉求。

　　新政政府制定并执行了一系列主张国家干预社会经济事务的法律和公共政策，开始声称自己有责任推行让全社会满意的宏观经济政策，保障经济的长期增长，打破了私人投资才是经济增长根本动力的旧观念。除了赋予人们经济信心以外，新政政府还对工作时间、最低工资、流行病、污水处理、饮用水安全、食品安全、能源、城市、犯罪、高等教育、国民健康、生活质量、环境破坏、种族歧视、通货膨胀等城市化所加剧的社会问题进行国家干预，致力于为人们提供基本的社会安全和生活保障，纠正严重失衡的劳资关系，追求社会和谐。在这些举措中，福利体系成为国家干预社会最重要的组成部分，成为通过政府干预矫正存在严重缺陷的早期资本主义的关键，1935年《社会保障法》、《美国劳资关系法》和1938年的《公平劳动标准法》是其中的代表作。

　　新政的大规模推进，也改变了美国的经济观念。自由放任主义坚持市场是一只看不见的手，具有交换禀性的个体通过与他人交换自身劳动的剩余产品来满足自身需要，这种经济理性指引下的经济人的利己之举却实现了利他的社会效用，如果让每个企业主在完全竞争的市场环境中发挥生产与分配的管理者的作用，放任他们去协调经济活动，就可以实现经济资源的最优化配置，就可以最有效地实现社会普遍繁荣。但是，随着现代工商企业的兴起，职业经理人的“看得见的手”取代了市场的“看不见的手”，他们控制着作为现代市场基本要素的大型企业的丰富资源。 换言之，与单纯的市场原则不同，企业管理者在资源配置中扮演了更重要的角色，与市场上的协调相比，管理上的协调带来了更大的生产力、更低成本和更高的利润。与自由放任相比，科学有效的协调管理并不是一个坏东西。

　　结果就是，美国政府在美国经济和社会中的作用不断强化，政府与市场、社会相互影响，经由各种代理机构和财政预算、行政管理等多重渠道得以实现。与20世纪30年代以前的美国相比，新政自由主义之下的美国政府管得越来越多，至少包括下述三大方面：首先，直接提供公共服务，涉及教育、就业、贷款、劳动培训、失业救济、食品补贴、医疗、养老金、福利、邮政、水利和国防等领域。其次，通过行政手段在特殊经济活动中指导资源配置，比如基础建设贷款、农业项目信贷、土地保护、农业结构调整、出口支持、住宅建设支持、支持商业银行发展、海运补贴、航运补贴等。最后，采取行政与法律手段确保经济平稳运行，比如设立联邦存贷款保险公司、联邦储蓄保险公司、证券交易委员会(1934年)、联邦通讯委员会(1934年)，制定了公益控股公司法(1935年)、《国家劳资关系法》(1935年)、《违禁油料法》(1935年)、《汽车运输法》(1935年)、联邦海运委员会(1936年)、《禁止制造商和批发商给大买主优惠折扣或回扣法》(1936年)和《烟煤法》(1937年)等等。

　　假设二：政府预算越少越好、开支越少越好

　　财政收支是衡量政府规模最常用的另一个指标。自由放任主义坚持消极的古典财政政策，主张市场繁荣与否取决于私人投资而非公共财政，私人的实际固定投资来自储蓄，因此要最大限度减少财政预算，实现年度预算平衡，最好还要有财政盈余，以避免赤字和税收损耗，收税只是为了支付政府雇员工资和公务支出，基本不对个人进行转移支付，对新增收入降低累进税或者适当退税，以鼓励储蓄，增加投资，促进经济发展。

　　尽管1789年美国就颁布了《财政法》，财政部也是美国最早的四个部之一，但直到19世纪中后期美国才开始尝试对政府预决算进行规范化管理，并推行量入为出的财政原则，又在自由放任主义指导下不去主动干预经济运行，预算支出规模也很小。 19世纪中后期，随着工业化的起步，美国经济迅速增长，美国联邦政府的预算收入也大幅上涨。与此同时，自由放任的经济大增长的负外部性再次浮现，贫富两极分化、政治腐败、道德滑坡等问题同时涌现，“进步运动”应运而生，旨在限制政府开支、缩减赤字的全国性预算制度成为其重要成果。

　　但是，这种以限制政府开支为目的的预算制度，根本无法面对经济大萧条的冲击。美国联邦政府预算在整个20世纪20年代基本没有实质性的调整，但经济危机却迅速改变了政府的收支结构，1929-1931年间“收入下降了50%，开支上升了几乎60%”。作为美国经济史上最严重的经济危机，1929年开始的大萧条结束了黄金十年的持久繁荣，此后直到1932年，美国联邦、州和地方三级政府都试图通过强化财政紧缩政策来化解大萧条，但经济却并未因此复苏。尽管1932年国会设立了临时复兴金融公司并通过了经济救济与工程法，胡佛还是在1932年总统选举中大败于罗斯福。罗斯福新政推翻了消极的古典财政政策，美国政府开始采用主动调节市场和经济发展的积极财政政策。

　　为了刺激消费、走出萧条，罗斯福政府从1933年3月9日的紧急银行法开始推出一系列干预性的法律和政策，比如《全国工业复兴法》、《全国产业复兴法》、全国复兴委员会、1933年《紧急铁路法》、田纳西流域管理局、1933年联邦公积金救济公司、1933年《农业信贷法》、1933年《紧急农业抵押法》及1934年的三个补充法规、1933年《房屋所有人贷款法》、1933年6月《Glass-Steagall法》、1933年4月《纽约最低工资法》、1934年进出口银行、以及1935年农村电子管理局等等。由于政府财政入不敷出，新政成为美国赤字预算的表率，开支剧增带来的主要结果之一就是美国政府大规模扩张，自由放任主义全面溃败。

　　进步运动所催生的全国预算制度开始于1923年的塔夫脱总统，但从新政时期开始，限制政府开支和规模的预算目标宣告失败，此后的历届美国政府也几乎都无法实现这个预算目标。罗斯福政府突破了量入为出的预算原则，1946年颁布的《就业法》获得了最大限度的政府雇佣和政府采购权。美国联邦政府在推动美国经济增长中的作用越来越强大，其国民生产总值的高速增长与大规模的政府采购密切相关。20世纪60年代的美国经济增长主要依靠扩大就业和政府采购，70年代靠税收，90年代靠开支。如果没有政府采购的快速增长，也就不会有20世纪的长期经济高速增长。19世纪70年代中期至1900年，政府采购与国民生产总值的比例增长了5-6%，这一比例至1929年达到8.12%;1929至1959年间每年增长2%达到1959年的20.27%，20世纪60年代之后的35年间，增长幅度减缓，但1994年仍为17.43%。

　　在第二次世界大战之后美国政府规模扩张的诸多因素中，福利国家建设是其中至关重要的一环。各级政府机构的福利开支增长最快，1992年福利开支在所有各级政府开支中已经占到44%。美国政府对个人的转移支付即社会福利开支从1959年的280亿美元猛增到1994年的9560亿美元。在此期间，最引人注目的增长正是发生在大力鼓吹缩减政府规模、拆散福利国家的里根政府时期，1987年美国联邦政府的福利开支从1090亿美元猛增到7580亿美元。从1950年到1991年期间，列入政府计划的总社会福利开支，每年约增长7%，比国内生产总值增速快一倍。社会福利方面的政府转移支付，教育、公共卫生、社会保障与医疗福利开支在1970-1993年各级政府开支增长中所占的比例高达64%，其中最大的部分是由州与地方政府来管理的。主要形式是联邦出资，各州与地方具体执行，加上各项政府补助(医疗补助、食品、收入保障增补、未成年人家庭援助、各种社会服务)，福利开支达到1993年的72%，1400万个家庭接受未成年人援助，2700万人领取食品补贴。以卫生福利、教育和社会保障部门为例，自战后以来该部门雇员数目便处于波动上升趋势当中。从1940年到1980年的四十年间，该部门雇员人数大幅增长，1940年时仅为9千人，1980年时达到最高点：16.3万人。1980年里根总统上台后，积极推行经济复兴计划，主张缩减政府规模和权力，减少税收，降低通货膨胀率和削减社会福利。因此从这一年开始，该部门的雇员规模呈现了下降的趋势，2000年时降为12.6万人，此后有所恢复，2011年时该部门的雇员总数为14.3万人。

　　在现任总统特朗普入主白宫的第一个财政年度里，尽管国内经济恢复增长，美国预算赤字仍扩大到7790亿美元，创下2012年以来的最高水平。沃克和瓦特这两位作者对大萧条期间的胡佛政府的评价也许帮助我们理解这一现象：“不能责怪胡佛对当时还无人知晓的的凯恩斯经济理论一无所知，但可以责怪他保守的、传统的、过度信奉预算平衡的观念。”财政连年赤字自然不能算作经济健康运行的标志，但过度信奉预算平衡也非合理之选，尤其是危机来临之际。归根结底，强大的财政汲取能力是国家履行各项基本职能的必要条件，为了回应现代大规模复杂社会的诸多问题和正常需求，即使财政支出增长率快于国民生产总值增长率也并非全然坏事，利用公债举办公共事业是可行的，如果它带来的财政收入增加额能抵消这些公共事业的费用。当然，在危机之后，量入为出的稳健财政政策更符合国家政治、经济与社会可持续发展的长期需要。

　　假设三：政府雇员越少越好、机构越小越好

　　政府越小，解决社会问题或社会解决自身问题的能力就越强，社会就越稳定。这一古典经济学家提出的理论假设至今仍是许多人的信条。但事实上，小政府也许有利于经济增长，但它却很可能在做大蛋糕的同时加剧分蛋糕的难度。

　　比较经济史的相关研究表明，人口越多，人均收入越高，司法和执法机构所发挥的作用也就越大，这些机构的规模往往也随之变大。19世纪德国社会理论家阿道夫·瓦格纳(Adolf Wagner)的著名法则时至今日仍然适用，资本主义经济发展导致工业化和城市化的日益深化，社会对政府服务的需求也随之水涨船高，这就要求政府提升公共服务能力。因此，在稳定充裕的财政资源之外，一支规模适当、廉效兼备的政府雇员队伍同样不可或缺。

　　在政府雇员方面，以罗斯福新政开始前的1930年为界，1829至1929年，美国联邦、州和地方三级政府公务员占全部就业人口的4.7%，1929年为6.42%;而在1939-1959年，这个比例达到9.5%，1989年为14.35%，1994年为14.53%。也就是说，美国政府自新政后至今的公务员数目比新政前增加了三倍，达到每100名就业者就有近15名公务员的程度。1994年，联邦政府的文职雇员已达287万人(仅国防部就有100万文职雇员)，州与地方政府的雇员已达1617.1万人，两者相加，美国每百人中约有6.8人为政府雇员。20世纪40年代(1939-1949)所增加的1148218人中，五角大楼公务员、邮局和退伍军人管理局占90%，而1948年现役军人数量激增至1446000人，几乎是新政时期1939年的4.5倍。1948年至1973年的大政府扩张在1973年后渐趋缓慢，1995年末，联邦雇员总数与1979年基本持平，州与地方政府雇员总数同期每年增长1.82%(1973-1995)，州与地方一级政府也更容易滋生官僚主义。1947至1987年中，国防部文职雇员平均保持100万人，约占联邦全部文职人员的三分之一，其开支在1970年后就占全部联邦物资与服务采购的2/3到3/4。二战、冷战、反恐使美国经济一直处在战时状态，军事工业复合体推进的各项事务变得不得触碰，军事计划的发展，也使众多社区和组织成为国防合同和军事基地的既得利益者。

　　人口增长、技术进步、老年人口和城市人口增加等多重因素交互作用，共同导致了包括政府职权范围在内的政府规模扩大。蒸汽机、发电机和内燃机等技术进步，导致在1900年以后，要求接受公共教育的普通人大大增加，在自由放任主义的最后三十年中(1900-1930)，公共教育推进速度在美国历史上是最快的，这主要是市场体系所产生的需求：企业不大可能对人力资源进行足够的投资，生产技术进步有赖于更高水平的教育，市场组织也迫切需要更多知识和人才。1930年之后，美国公共教育经历了三级跳：1944年《军人权利法》推动了退伍军人上大学热，社会舆论要求为婴儿潮一代提高公共教育，以及女性上大学热。这些因素最终在经济和社会领域催生了一个规模庞大的公共教育部门，截至1990年，这一部门的直接雇员占全部社会就业的4%，在州与地方政府部门中，与教育有关的公务员约占42%。

　　各级政府都把公共教育界定为自己的首要职责，政府规模进一步扩大。1950-1970年间，各州用于公立初等和中等教育的开支每年增长5.35%，全职教育工作者最高每年增长5.23%，总开支的比例从22%提高到了29%;在政府雇员方面，州与地方全职雇员增幅远超平民劳动者和联邦文职雇员，在1950至1973年间，州与地方从事教育工作的人增长更快，最高时占到州与地方政府雇员总数的55%，早在1960年就远远超过全部联邦文职雇员，1973年总数达到200万之多。

　　高等教育大众化也推动了政府的扩张。二战后的头几年，1535万退伍军人中有一半进入高等院校，每年的入学率约占40%-50%。在所有18-24岁的年轻人中，1946年有10%上了大学，1960年提高到20%，1970年提高到30.6%。诸多因素共同推动了这个进程：女权运动、少数族群权利运动、运用先进技术的城市经济提高了对就业者的要求，婴儿潮一代高中毕业后上大学的期望，以及朝鲜和越南战争退伍军人上大学政府的援助计划，社会组织和社区发展教育的强烈愿望，以及人们对生活质量的日益重视。与高等教育入学率扩张平行展开的是，公立学校持续发展，城市兴起州立大学，公立社区学院大量涌现，数百万女性上了大学。1950年后，公立学院的入学率大大超过私立学院，从1950年的136万人猛增至1970年的511万人，增速超过同期的公立初等和中等教育。女性与男性入学比例，1940年为0.73：1，1950年为0.46：1(受惠于退伍军人教育补贴计划)，1970年为0.7：1，1980年为1：1。

　　为了处理日益复杂的社会事务，有效回应社会诉求，联邦财政部(含国内税收总局)、联邦司法部、联邦储蓄保险公司、州与地方警察局和消防局、市政环卫与排污处理，这些大机构的扩张也超过平民劳动者的增长速度。1953年，公共医疗服务组织、食品药品管理局、再就业管理局和儿童问题管理局，合并成为国民健康、教育与福利部，拥有3.5万工作人员。1977年，美国联邦政府设立能源部，改变了能源分散管理的状况，将燃油税、高速公路、石油和核能纳入统一监管机制。运输管理部门的扩张也一直持续到1970年。

　　20世纪50年代末至80年代初，消费者保护组织大量涌现，各级政府也设立了各种消费者保护机构。尽管1980年里根政府开始推行放松规管政策，但到20世纪80年代末，联邦与州政府的消费者保护机构仍然在美国历史上蔚为壮观，这同样推动了美国大政府的兴起。1975至1992年，环保局雇员年增长率大大超过联邦所有文职雇员的年增长率，也明显高于各州与地方政府文职雇员的年增长率。

　　“福利体系”的制度性发展是美国政府规模持续扩张的最大部分，不仅在财政指标上如此，在人员规模上同样如此。福利部门的扩张从未间断，战争终会结束，但福利国家却不会终止。福利国家建设推动了大政府的发展，政府雇员的退休福利又成为福利国家社会保障体系最稳健的一部分。1991年，政府文职人员的退休系统有2600万受益人，每十个美国人中就有一个受益人。政府雇员及享受政府雇员退休待遇的人员数目不断增加，也表明小政府已经离美国远去，一个大政府已经在美国兴起了。

　　结 语

　　从职能范围、财政收支与人员规模三个主要维度来看，自20世纪初尤其是30年代经济大萧条后的罗斯福新政以来，美国政府规模逐渐扩张，美国政府越来越大。从胡佛到罗斯福，从预算平衡到赤字财政，从自由放任到国家干预，美国政治发展的现实状况和历史趋势都否定了自由放任主义关于政府规模的三大假设，政府管得最少越好、市城管得越多越好，政府预算越少越好、花钱最少越好，政府雇员越少越好、政府机构越少越好，这些将市场法则视为上帝法则的19世纪文明的政治信条，也许曾经支撑了早期资本主义时代的美国，但却完全无法支撑现代资本主义所主导的现代美国，这在根本上是由于彻底的自由放任主义经济教条对人、自然和生产组织的严重伤害，必然从一开始就激起来自社会大多数阶级、群体和部门的自我保护诉求，这就是美国大政府兴起的政治经济根源。

　　事实证明，如果盲目坚持“小政府”的空洞信条，很可能会犯与胡佛类似的错误，他把自己的政策建立在经济不会下降的假设之上。20世纪的政府干预主义不是一两个国家的昙花一现，而是在很多市场经济国家遍地开花。无论批评者如何将干预主义视为洪水猛兽，它已经变成了医治两次世界大战、大萧条这种全面政治经济社会危机的药方，赢得社会大众的充分认可，它冲破了自由放任主义的阻力，将后者扫进了历史的垃圾堆，最终成为治理大规模复杂社会的现代国家不可逆转的潮流。

　　20世纪80年代末90年代初的苏东剧变，让缩减政府规模成为一个时髦的口号，世界各国几乎都希望通过削弱政府功能、减少政府职能、缩小规模、限制政府对经济社会生活的干预，来推动政治、经济和社会变革。但是，20世纪90年代中期以后，问题走向另外一个方向，人们意识到政府干预太多危害固然不小，但政府软弱无能的后果更加严重。人口的增长、社会就市场机制失灵达成共识，普遍要求政府干预，导致美国政府干预经济和社会的形式日渐增多、范围日渐扩大、机构不断扩张、雇员不断增多。小政府、大社会的理想状态，已经在美国成为遥远的过去，如果它曾经存在过的话。在解决社会问题、回应社会要求、舒缓社会压力的过程中，美国政府已经越来越大，这是一条不归路，回头已无可能。因此，沃克和瓦特认为，20世纪末期之后的美国政府还将继续扩张下去。

　　事实上，政府的规模与效率并不是相互对立的。政府太大当然不好，但小政府也并不见得效率就高，事实往往相反，没有适当规模的人来履行政府公共职能，该管的不管，只会加剧社会冲突。如果政府规模过大，难免会出现冗官冗员、官僚主义等等问题，但是，如果政府规模过小，又难以真正使得政令畅通，难以满足人民大众日益提升的公共服务需求，难以处理经济衰退、贫富分化、犯罪激增、社会失衡、人心浮动等直接威胁政治正当性的重大问题。现代西方国家一百多年来的政治发展历史表明，不仅仅是美国，世界上各主要国家的公务员比重与财政收支比重都在增长，政府干预经济社会生活的范围与程度也在扩张，“小政府、大社会”已经成为历史，由于民众要求政府解决经济社会问题的需求持续扩大，以及经济和社会生活愈益复杂多样，西方政府变得越来越大。

　　对于任何面对大规模复杂社会治理问题的国家而言，更为实质的问题在于如何建设一个廉效兼备的有效政府，而不是一味倒向缩减政府规模。如果成功缩小了政府规模，却严重削弱了一个国家政府所应该具备的政治能力，也就无法真正保障主权独立、国家自主、社会安宁，无力推进公平正义、社会团结、社会和谐，无法提升人民的经济平等、社会安全和生活质量，这样的政府就会失去正当性。归根结底，如果没有意识到现代大规模复杂社会对大政府的自然需求，国家与社会生活的很多方面就会南辕北辙、事与愿违。

　　欧树军，中国人民大学国际关系学院政治学系副教授。