特朗普上台以后，逐渐确定了中美两国战略竞争的基调。在过去一年多，贸易冲突成为中美关系的最大热点，而在贸易冲突之下涌动着一股巨大的历史潜流，即美国正在形成“全政府对华战略”(a whole-of-government strategy on China)。在当前的语境下，“全政府对华战略”意指美国政府试图统一步调，动员所有资源与中国进行战略竞争。这一战略与以往美国的对华战略大为不同：其一，美国对华战略发生范式转换，即从接触政策转变为战略竞争。其二，特朗普政府强调使用国家力量中的所有工具，包括外交、经济、情报、法律和军事因素，与中国进行全面竞争。历史地看，美国当前对华战略调整影响巨大，有必要予以关注并对之加以评估。

　　一、美国“全政府对华战略”正在形成

　　在“全政府对华战略”的形成过程中，美国国会、行政部门和思想库各司其职，发挥着不同的角色，共同铸造了“全政府对华战略”的形成。

　　近期以来，美国国会通过各种立法、决议案和听证会关注对华议题，深刻影响了“全政府对华战略”的形成。对国会而言，中国是竞争者，它不仅通过全政府、全社会战略来推动产业升级，侵蚀美国的技术优势，而且在军事领域与美国竞争，冲击其全球首要地位。去年，国会通过了《2019财年国防授权法案》，要求特朗普政府制定一个“全政府对华战略”。此外，国会还通过了“与台湾交往法案”和“西藏旅行对等法案”，前者试图通过立法的形式保证美台官员互访，后者要求确保美国人获得进入西藏的对等权利。国会还通过决议案和听证会等多种形式对某些特定涉华议题表达关切。

　　特朗普政府也适时调整战略，推动“全政府对华战略”的形成。行政部门各级官员在不同场合抨击中国，通过多种手段和措施向中国政府施压。过去一年，特朗普政府的对华政策主要有三个重心：第一，强化了在西太平洋地区的对华施压力度，在南海的自由航行和台湾海峡的巡航已经常态化，两军在南海和台海两个方向对抗烈度上升。第二，在贸易冲突中，美国在几个重要的结构性问题上持续向中国施压。第三，挥舞“长臂管辖权”，打击中国的高科技企业。以蓬佩奥为首的美国官员，借出访机会劝说盟友和其他国家打压华为公司，其意图已经昭然若揭。

　　最后，在政府部门的调动之下，思想库也加入到对华政策的讨论中来。特朗普上台以后，偏右翼思想库非常活跃。哈德逊研究所、战略与国际研究中心、企业研究所、传统基金会和2049项目研究所等思想库，通过各种方式积极阐述新的对华战略，客观上推动了“全政府对华战略”的加速出台。当前除了少数观察家外，思想库中已经难觅为华仗义执言者，华府的政治生态由此可见一斑。

　　二、美国“全政府对华战略”的意图

　　“全政府对华战略”是美国战略精英对中美关系重新评估后做出的选择，旨在回答如何与中国进行战略竞争、并最终赢得竞争这一问题。总体来看，这一战略有着以下三个意图。

　　首先，整合战略资源。对特朗普政府而言，美国需要整合全政府、全社会资源，在各领域和各层面与中国进行战略竞争。尤其是一些美国战略精英认为，中国对美战略是全政府的，是整合了全部战略资源的，因此要对等地予以回击。正如美国副总统彭斯2018年10月4日在哈德逊研究所发表演讲时所指出的：“中国正在使用全政府的途径，使用政治、经济、军事以及宣传工具来提升自身影响力，获取在美国的利益。”

　　其次，凝聚朝野共识。通过向公众公开、甚至夸大中国在政治、经济和军事方面的威胁，进行战略动员，从而凝聚起强烈的社会共识。究其背后原因，主要是中国实力的增长和行为的转变引起了美国的忧虑。2008年金融危机以来，中国的经济、科技和军事力量发展迅速，引起了美国战略家的警惕。此外，实力的增长使得中国更加坚定地捍卫国家利益，行为日益自信，这同样加剧了美国的不适感。

　　再次，协调政策行为。在外交政策上，美国国会长期以来对总统形成掣肘，双方在国防预算和批准条约等问题上，时常难以形成共识。因此，对当前的美国而言，“全政府对华战略”可以在诸多重大问题上弥合部门分歧，使得国会和行政部门协调立场、一致对外。在行政部门内部，同样可以减缓部门分歧，降低战略成本。

　　三、美国“全政府对华战略”的具体体现

　　在外交政策上，美国“全政府对华战略”的直接体现就是形成了全新的政策话语和政治生态，逐渐将中国脸谱化、污名化，畸形的政治正确使得战略界温和派和谨慎派的影响力越来越弱，政策话语空间越来越小。具体来看，“全政府对华战略”主要有以下四个方面的表现。

　　首先，调整对华政策既有底线。传统上，中美两国领导人对某些敏感议题存在大致的共识，也知晓挑战这些共识后果的严重性。然而，当前美方业已改变了这一默契，导致台湾问题和南海问题等议题在美国对华关系中的敏感性下降，传统的政策红线受到冲击，并逐渐转变为一个模糊的政策区域，其后果就是行为变得不可预测，政策不确定性逐渐上升。

　　其次，综合使用政治、经济和军事等多种手段，全方位与中国进行竞争。2018年9月17日特朗普宣布对华2000亿美元商品征收关税以来，美国已经使用了多种政策工具向中国施压，包括制裁中央军委装备发展部、批准对台军售、彭斯公开发表对华政策演讲、巡航南海和台湾海峡常态化、引渡中国情报人员、请求加拿大政府扣留华为CFO孟晚舟、发布政策报告等，这些措施看似没有关联，但是它们有着基本一致的战略逻辑，即使用一切手段而非单一手段与中国进行竞争。

　　再次，调整中美经济关系，重塑国际经济秩序。在经济领域，中美在三个领域充满了激烈冲突：第一，两国之间爆发了大规模的贸易冲突，这无形中塑造了全球的产业分工，一定程度上会冲击既有的全球产业格局。第二，中美在高科技领域的竞争日益凸显，美国屡屡使用“长臂管辖权”，试图遏制中国高科技的发展与进步，以维持美国的技术优势。第三，中美两国在WTO内部的博弈日趋激烈，不管未来如何改革，国际贸易规则必将被重塑。

　　第四，重视盟友在与中国竞争中的作用，强化“五眼联盟”国家在应对中国时的情报分享和战略协调。加拿大、澳大利亚、新西兰、英国与美国同源同宗，在价值理念和战略利益上与美国高度契合，自然而然地成为美国联盟体系中的核心国家。

　　四、对当前美国“全政府对华战略”的评估

　　当前，美国“全政府对华战略”仍在形成过程中，因此需要准确把握未来走向，以未雨绸缪，积极应对。总的来看，有以下几点评估。

　　首先，“全政府对华战略”的形成速度比预想得快。在过去一年多，美国战略精英已经在短时间内完成了舆论动员，从国会到行政部门，从思想库到舆论界，对华新共识已经生成。而一旦认知发生变化，两国的制度性因素将在战略竞争中起到关键作用，中美关系的发展态势将更多是对抗而非合作。

　　其次，考虑到中国的产业格局和市场规模，中美经济无法在未来三到五年内脱钩。如果美国战略家执意追求两国经济脱钩，将会加剧两国的政治对抗。在未来一年，中美之间可能出现新的经济争端，美国可能针对中国的“市场经济地位”大做文章，还会继续在高科技领域对中国下手，两国将在WTO针对贸易规则展开更激烈的博弈。美国无意通过一次谈判终止中美贸易冲突，多次博弈和持续施压是符合美国逻辑的选择。当前美国尚未决定与中国进行全面对抗，因此短期内也会在安全领域和政治领域连续试探中国的意图。

　　再次，“全政府对华战略”是一次重大的对华战略调整，除了贸易冲突，未来一年其他议题同样需要引起重视。(1)台湾问题。美国对台军售逐渐常态化，下一轮数额将会较大;美军将在台湾海峡继续进行常态化巡航;美台高层交流将成为影响中美关系的政治因素。(2)南海问题。美军将强化在南海的自由航行，其与盟国之间的协调将愈加凸显;特朗普政府将继续在“南海军事化”上做文章，并且强化在军事上的投入和部署;如果事态恶化，美国可能会选择在南海进行军演。(3)人权问题。在西藏和新疆问题上，特朗普政府有可能鼓动国际社会对中国施压，也可能会单方面制裁中国和相关部门领导人，还可能将这一问题与中美经贸冲突挂钩。(4)人文交流。美国继续收紧对华签证，在教育上强化对某些敏感专业的管控。

　　第四，在战略互动中，中美两国的谈判筹码互有优劣。过去一年，尽管特朗普政府向中国施加了巨大的战略压力，但是随着贸易谈判逐渐深入，中美两国对彼此政策底线和行为模式将有更加深入的了解，两国在贸易争端上的整体态势将更加可控。如果两国国内局势和国际形势有所变化，提升中美关系仍有一定的战略空间。

　　作者为中国人民大学国际关系学院副教授、国家发展与战略研究院研究员

 　　特朗普上台以后，逐渐确定了中美两国战略竞争的基调。在过去一年多，贸易冲突成为中美关系的最大热点，而在贸易冲突之下涌动着一股巨大的历史潜流，即美国正在形成“全政府对华战略”(a whole-of-government strategy on China)。在当前的语境下，“全政府对华战略”意指美国政府试图统一步调，动员所有资源与中国进行战略竞争。这一战略与以往美国的对华战略大为不同：其一，美国对华战略发生范式转换，即从接触政策转变为战略竞争。其二，特朗普政府强调使用国家力量中的所有工具，包括外交、经济、情报、法律和军事因素，与中国进行全面竞争。历史地看，美国当前对华战略调整影响巨大，有必要予以关注并对之加以评估。

　　一、美国“全政府对华战略”正在形成

　　在“全政府对华战略”的形成过程中，美国国会、行政部门和思想库各司其职，发挥着不同的角色，共同铸造了“全政府对华战略”的形成。

　　近期以来，美国国会通过各种立法、决议案和听证会关注对华议题，深刻影响了“全政府对华战略”的形成。对国会而言，中国是竞争者，它不仅通过全政府、全社会战略来推动产业升级，侵蚀美国的技术优势，而且在军事领域与美国竞争，冲击其全球首要地位。去年，国会通过了《2019财年国防授权法案》，要求特朗普政府制定一个“全政府对华战略”。此外，国会还通过了“与台湾交往法案”和“西藏旅行对等法案”，前者试图通过立法的形式保证美台官员互访，后者要求确保美国人获得进入西藏的对等权利。国会还通过决议案和听证会等多种形式对某些特定涉华议题表达关切。

　　特朗普政府也适时调整战略，推动“全政府对华战略”的形成。行政部门各级官员在不同场合抨击中国，通过多种手段和措施向中国政府施压。过去一年，特朗普政府的对华政策主要有三个重心：第一，强化了在西太平洋地区的对华施压力度，在南海的自由航行和台湾海峡的巡航已经常态化，两军在南海和台海两个方向对抗烈度上升。第二，在贸易冲突中，美国在几个重要的结构性问题上持续向中国施压。第三，挥舞“长臂管辖权”，打击中国的高科技企业。以蓬佩奥为首的美国官员，借出访机会劝说盟友和其他国家打压华为公司，其意图已经昭然若揭。

　　最后，在政府部门的调动之下，思想库也加入到对华政策的讨论中来。特朗普上台以后，偏右翼思想库非常活跃。哈德逊研究所、战略与国际研究中心、企业研究所、传统基金会和2049项目研究所等思想库，通过各种方式积极阐述新的对华战略，客观上推动了“全政府对华战略”的加速出台。当前除了少数观察家外，思想库中已经难觅为华仗义执言者，华府的政治生态由此可见一斑。

　　二、美国“全政府对华战略”的意图

　　“全政府对华战略”是美国战略精英对中美关系重新评估后做出的选择，旨在回答如何与中国进行战略竞争、并最终赢得竞争这一问题。总体来看，这一战略有着以下三个意图。

　　首先，整合战略资源。对特朗普政府而言，美国需要整合全政府、全社会资源，在各领域和各层面与中国进行战略竞争。尤其是一些美国战略精英认为，中国对美战略是全政府的，是整合了全部战略资源的，因此要对等地予以回击。正如美国副总统彭斯2018年10月4日在哈德逊研究所发表演讲时所指出的：“中国正在使用全政府的途径，使用政治、经济、军事以及宣传工具来提升自身影响力，获取在美国的利益。”

　　其次，凝聚朝野共识。通过向公众公开、甚至夸大中国在政治、经济和军事方面的威胁，进行战略动员，从而凝聚起强烈的社会共识。究其背后原因，主要是中国实力的增长和行为的转变引起了美国的忧虑。2008年金融危机以来，中国的经济、科技和军事力量发展迅速，引起了美国战略家的警惕。此外，实力的增长使得中国更加坚定地捍卫国家利益，行为日益自信，这同样加剧了美国的不适感。

　　再次，协调政策行为。在外交政策上，美国国会长期以来对总统形成掣肘，双方在国防预算和批准条约等问题上，时常难以形成共识。因此，对当前的美国而言，“全政府对华战略”可以在诸多重大问题上弥合部门分歧，使得国会和行政部门协调立场、一致对外。在行政部门内部，同样可以减缓部门分歧，降低战略成本。

　　三、美国“全政府对华战略”的具体体现

　　在外交政策上，美国“全政府对华战略”的直接体现就是形成了全新的政策话语和政治生态，逐渐将中国脸谱化、污名化，畸形的政治正确使得战略界温和派和谨慎派的影响力越来越弱，政策话语空间越来越小。具体来看，“全政府对华战略”主要有以下四个方面的表现。

　　首先，调整对华政策既有底线。传统上，中美两国领导人对某些敏感议题存在大致的共识，也知晓挑战这些共识后果的严重性。然而，当前美方业已改变了这一默契，导致台湾问题和南海问题等议题在美国对华关系中的敏感性下降，传统的政策红线受到冲击，并逐渐转变为一个模糊的政策区域，其后果就是行为变得不可预测，政策不确定性逐渐上升。

　　其次，综合使用政治、经济和军事等多种手段，全方位与中国进行竞争。2018年9月17日特朗普宣布对华2000亿美元商品征收关税以来，美国已经使用了多种政策工具向中国施压，包括制裁中央军委装备发展部、批准对台军售、彭斯公开发表对华政策演讲、巡航南海和台湾海峡常态化、引渡中国情报人员、请求加拿大政府扣留华为CFO孟晚舟、发布政策报告等，这些措施看似没有关联，但是它们有着基本一致的战略逻辑，即使用一切手段而非单一手段与中国进行竞争。

　　再次，调整中美经济关系，重塑国际经济秩序。在经济领域，中美在三个领域充满了激烈冲突：第一，两国之间爆发了大规模的贸易冲突，这无形中塑造了全球的产业分工，一定程度上会冲击既有的全球产业格局。第二，中美在高科技领域的竞争日益凸显，美国屡屡使用“长臂管辖权”，试图遏制中国高科技的发展与进步，以维持美国的技术优势。第三，中美两国在WTO内部的博弈日趋激烈，不管未来如何改革，国际贸易规则必将被重塑。

　　第四，重视盟友在与中国竞争中的作用，强化“五眼联盟”国家在应对中国时的情报分享和战略协调。加拿大、澳大利亚、新西兰、英国与美国同源同宗，在价值理念和战略利益上与美国高度契合，自然而然地成为美国联盟体系中的核心国家。

　　四、对当前美国“全政府对华战略”的评估

　　当前，美国“全政府对华战略”仍在形成过程中，因此需要准确把握未来走向，以未雨绸缪，积极应对。总的来看，有以下几点评估。

　　首先，“全政府对华战略”的形成速度比预想得快。在过去一年多，美国战略精英已经在短时间内完成了舆论动员，从国会到行政部门，从思想库到舆论界，对华新共识已经生成。而一旦认知发生变化，两国的制度性因素将在战略竞争中起到关键作用，中美关系的发展态势将更多是对抗而非合作。

　　其次，考虑到中国的产业格局和市场规模，中美经济无法在未来三到五年内脱钩。如果美国战略家执意追求两国经济脱钩，将会加剧两国的政治对抗。在未来一年，中美之间可能出现新的经济争端，美国可能针对中国的“市场经济地位”大做文章，还会继续在高科技领域对中国下手，两国将在WTO针对贸易规则展开更激烈的博弈。美国无意通过一次谈判终止中美贸易冲突，多次博弈和持续施压是符合美国逻辑的选择。当前美国尚未决定与中国进行全面对抗，因此短期内也会在安全领域和政治领域连续试探中国的意图。

　　再次，“全政府对华战略”是一次重大的对华战略调整，除了贸易冲突，未来一年其他议题同样需要引起重视。(1)台湾问题。美国对台军售逐渐常态化，下一轮数额将会较大;美军将在台湾海峡继续进行常态化巡航;美台高层交流将成为影响中美关系的政治因素。(2)南海问题。美军将强化在南海的自由航行，其与盟国之间的协调将愈加凸显;特朗普政府将继续在“南海军事化”上做文章，并且强化在军事上的投入和部署;如果事态恶化，美国可能会选择在南海进行军演。(3)人权问题。在西藏和新疆问题上，特朗普政府有可能鼓动国际社会对中国施压，也可能会单方面制裁中国和相关部门领导人，还可能将这一问题与中美经贸冲突挂钩。(4)人文交流。美国继续收紧对华签证，在教育上强化对某些敏感专业的管控。

　　第四，在战略互动中，中美两国的谈判筹码互有优劣。过去一年，尽管特朗普政府向中国施加了巨大的战略压力，但是随着贸易谈判逐渐深入，中美两国对彼此政策底线和行为模式将有更加深入的了解，两国在贸易争端上的整体态势将更加可控。如果两国国内局势和国际形势有所变化，提升中美关系仍有一定的战略空间。

　　作者为中国人民大学国际关系学院副教授、国家发展与战略研究院研究员