2.美国国务院与国家安全委员会：人事不合，频繁震荡

　　白宫执行机构属于美国行政系统的核心机构形成并执行国家行政政策,除包括总统、副总统之外，与对外政策密切相关的部门包括：国务院、国家安全委员会。其中国务院由国务卿领衔统筹国家外交事务，负责政策的落实与执行。国家安全委员会除向总统提供咨询与协助还承担在政府各机构之间协调对外政策的落实职能，主要组成人员包括副总统、国务卿、财政部长、国防部长和总统国家安全事务助理。①2016年10月1日，还是总统候选人的特朗普在竞选中宣布获选后要彻底改变华盛顿腐败的政治生态。直到上任后三个月，除总统与副总统外，另有24人接受特朗普的任命成为本届政府的内阁成员。[11]从本届政府目前的人事更迭状况分析，特朗普逐步将白宫内的决策障碍扫除，与他立场不一致的人员均被免职或主动离职。

　　首先，总统与国务卿官方外交立场前后矛盾到以特朗普为中心。从总统提名的内阁人选的背景来看，本届政府被《芝加哥邮报》称为美国现代政治史上最富内阁。[12]前国务卿蒂勒森(Rex W. Tillerson)来自与特朗普同样背景的商界大亨，他是美埃克森美孚现任董事长兼首席执行官，无任何从政经验，与特朗普私人关系良好,特朗普在推特上发文称蒂勒森在与多国政府打交道中有很多成功经验。[13]两人看似同样背景,但是外交表态多次矛盾。在2017年6月卡塔尔断交危机爆发之时,国务院发文敦促海湾同盟共同减少对卡塔尔的外交封锁，[14]但特朗普旋即在白宫公开指责卡塔尔大规模资助恐怖主义,称必须切断“极端意识形态”的资金来源。时隔近数个小时，总统与国务卿在官方表态中明显前后不一致。[15]在朝鲜问题上，特朗普就任后数次推文谴责朝鲜核计划,高压之下的朝鲜领导人也释放强烈反弹信号，宣称核武器按钮在他桌上。与此同时,国务卿蒂勒森却通过官方表示美国政府愿意与朝鲜进行“无先决条件”的开放沟通,意图缓和朝核僵局。在特朗普看来，武力解决朝鲜政权是一个可能的选项，认为朝鲜不断进行的核试验威胁美国安全。但蒂勒森的讲话中却在强调美国并非朝鲜的敌人或威胁，美国并不寻求政权更迭抑或政权倒塌，并不寻求半岛快速统一，也不会找借口派送军队。此外，蒂勒森也在特朗普发表完国情咨文之后就伊朗协议接受采访，在伊朗问题上蒂勒森为特朗普之前宣称退出伊朗核协议的行为辩护，表示留在伊朗核协议符合美国的国家利益，希望在现有框架下修复协议漏洞。表态上的不一致体现出总统与国务卿在外交事务中的不同视角，特朗普在外交事务中“非黑即白”的处理方式疏远了美国与卡塔尔的关系，激化了朝鲜问题，强硬退出伊朗核协议也让中东局势更加动荡。白宫在蒂勒森解聘之后的迎来了鹰派的新任国务卿蓬佩奥，在还未正式上任前就以中情局局长的身份秘密访朝为双方元首会谈探路。蓬佩奥在就任前针对朝鲜问题的极端言论引起很大关注，但其立场与特朗普保持一致。

　　其次，国家安全委员会人事更迭频繁。在美国外交决策系统中，国家安全委员会及总统重要咨询顾问在决策形成与贯彻中起到重要作用。某些议题上，总统与重要政策顾问共同形成政策意向。原美国国家安全事务助理亨利·基辛格在白宫任职期间，与尼克松总统在制定对苏缓和、中美建交等战略性外交决策的形成起到重要作用。[16]希拉里·克林顿在担任前美国国务卿时提出美国亚太再平衡战略，对亚洲旋风式访问更是推动美国与同盟国的稳固关系。[17]特朗普的国家安全委员会中部分总统重要顾问在政治立场上倾向于极端右翼，有白人至上主义政治倾向，如保守派媒体布赖特巴特新闻网前首席执行官、总统首席战略专家和高级顾问斯蒂芬·班农，是美国“另类右翼运动”(alt-right movement)②的领军人物，曾是特朗普竞选团队首席执行官，是特朗普上任后颁布的“禁穆令”主要推手之一。[18]特朗普让同样毫无政治经验的班农进入国家安全委员并担任首席战略专家，本就打破了国家安全委员会的惯例。班农倡导的民粹主义以及破坏性的民族主义不仅损害美国民主政治的根本，他提倡的孤立主义和保护主义更是威胁着美国长远国家安全和经济发展。班农所有的政治资源均建立在与特朗普看似亲密的关系上，在白宫他穿着随意，行事肆无忌惮，负责起草总统重要讲话稿并参与机密政策的制定，他对传统主流媒体的炮轰与特朗普如出一辙。在弗吉尼亚州夏洛茨维尔的右翼集会和恐怖袭击之后，特朗普罕见沉默的立场以及模棱两可的讲话再次引起美国社会的强烈反应，这背后是班农策划的“特朗普主义”在白宫的胜利。班农极端政治立场严重影响了特朗普的政治前途,不仅遭到主流建制派的抵制还有来自特朗普家族成员的坚决反对。在班农将白宫内幕爆料给畅销书《炮火与怒火》的作者迈克尔·沃尔夫，书中描写了特朗普在重大决策时的冲动无知并且一意孤行，此事最终成为特朗普与班农决裂的导火索。[19]特朗普解聘班农时着重澄清班农与总统选举的获胜毫无关系，还将共和党亚拉巴马议席的失利归咎于班农，认为班农本人长期与媒体为敌，不断泄露白宫的虚假信息，认为他不仅丢了饭碗，更是失去理智。[20]班农的出走被视为是建制派在白宫的获胜，现在国家安全委员会成员中接替弗林的麦克马斯特将军与幕僚长约翰·凯利及国防部长吉姆·马蒂斯三位军人实际参与白宫运作，三位也被视作抗衡特朗普偏执的理性角色。

　　最后，内阁成员中“任人唯亲”成为特朗普式的政治景观。特朗普总统的女儿伊万卡·特朗普、女婿贾瑞德·库什纳承担着重要咨询角色。在特朗普整个竞选中，伊万卡作为竞选团队的一员，承担着类似竞选人夫人的角色,她以对女性运动的支持在竞选演说中为特朗普争取到部分女性选民及无党派人士的选票，而特朗普对伊万卡的信任与倚重，也提升了特朗普的个人支持率。2017年3月28日，伊万卡以总统助理的身份成为白宫正式员工(无薪资)[21]，在白宫她更重要的角色是影响特朗普，虽然在气候协议上的游说并没有成功。[22]由于伊万卡过度参与总统事务，“代理”总统参加G20峰会和她摇摆不定的政治立场也被媒体诟病。[23]贾瑞德·库什纳曾在特朗普竞选团队中负责社交媒体竞选策略，他雇用了剑桥分析公司运用大数据定向处理特朗普的竞选广告，精准投放到特定选区，特朗普本人的竞选活动日程也根据大数据分析结果安排。这在很大程度上促成了特朗普竞选的胜利。2017年1月9日正式接受特朗普任命担任总统高级顾问，他被称为特朗普的“影子国务卿”，从他肩负的政治议题如伊朗核问题，中东和平进程等，透露出特朗普总统对他的信任。[24]

　　看似完备的内阁，实则风雨摇摆。特朗普执政初期，与重要咨询官员意见不合，国家安全委员会多位高官轮换，两党派系斗争明显，权力难以平衡，难以形成跨党派合作，新政府外交行为异常。上任两年过后，完全按照特朗普好恶建立的白宫执政团队人员基本稳定。

        3.安全与情报系统：“通俄门”阴影不散，触及国家根本

　　美国安全与情报系统地位独特，是美国外交的决策的触角，又对行政部门起重要监督作用。除却表面的行政系统，实际控制美国的安全与情报系统被称之为“深层美国”(deep state)，包括：中央情报局、联邦调查局、国家安全局等17个情报部门，与特朗普密切互动的是联邦调查局。[25]早在特朗普上任前，民主党候选人希拉里“邮件门”事件已将联邦调查局推到风口，在最终投票前的11天，联邦调查局重启对希拉里的调查，很大程度上帮助特朗普胜选。

　　新一届政府上台最大的影响国家安全事件是“通俄门”事件。特朗普就任仅三周，退休将军、总统国家安全事务助理迈克尔·弗林因涉嫌在特朗普未上任前与俄罗斯外交人员接触，违反了平民不准接触外交机密的规例引咎辞职。据《华盛顿邮报》报道，弗林于2016年12月的两天中与俄罗斯驻美国大使谢尔盖·基斯利亚克通电话，讨论有关“制裁”事宜。“通俄”指责的持续发酵，并在特朗普解聘FBI局长詹姆斯·科米之际愈演愈烈。2017年6月8日，科米在参议院情报委员会听证会接受质询，其证词不构成对“通俄门”的关键第三方证据，但此次质询意味着新政府内部斗争日趋激烈与复杂，在此期间特朗普罕见保持沉默，其个人支持率也在六月持续走低到39.6%。[26] 6月9日，特朗普的长子小特朗普承认在去年美国总统大选期间，与一名同俄罗斯政府有关联的俄罗斯女律师纳塔利娅·维塞尼茨卡娅进行了会面，特朗普的女婿库什纳与竞选团队主席马纳福特也出席了这次会面，小特朗普称通过此次会面获得了能够破坏民主党人希拉里选情的情报。[27]事后，特朗普表示对此事毫不知情，俄罗斯律师也表示并未在该会面中提供关于希拉里的不利证据。科米被解聘后，由民主党穆勒接任新新局长。穆勒在耗时费力的“通俄门”调查中利用弗林的认罪证据触及到特朗普团队的核心成员。目前，共和党投票通过公布“通俄门”FISA备忘录文件，该文件显示出FBI和司法部在取得特朗普前竞选顾问卡特·佩琦的监视授权时有滥用职权的嫌疑。[28] FISA备忘录披露出美国政党竞争的惨烈，民主党在总统大选期间，不惜使用破坏国家司法体系及安全情报体系的手段,以阻止共和党胜选。虽然调查所显示的证据并不足启动特朗普弹劾程序，但深层美国的情报及司法体系的权威已遭受到严重损害。

　　此外，“通俄门”显示出作为在决策系统中拥有独立地位的联邦调查局在关键时刻所起不忠于政党而是忠于国家的政治选择在现实政治角逐中的作用。在前任局长科米的新书《更高忠诚度：真相、谎言和领导力》中，科米直言不讳指出特朗普“以自我为中心”的不恰当的领导作风，他坦言在“通俄门”调查期间，特朗普直接以“忠于总统”的腔调暗示他停止调查。[29]科米认为，联邦调查局在监督行政体系、司法体系中的积极履职是为维护美国国家根本利益服务，联邦调查局最应该效忠的是美国人民。特朗普在任期间与科米进行了数次对话，在科米面前，特朗普对他工作所取得进展表示祝贺但几天之后科米从电视新闻得知自己的十年任期被特朗普宣布终止，原因是他在2016年选举年中没有领导联邦调查局取得更大的成就。科米在本书最后坦言他认为特朗普心口不一的行事作风将会影响美国联邦调查局的独立地位，甚至威胁美国情报安全系统对国家机器的重要监督功能。

　　一再爆出的政治猛料，充分地暴露了特朗普政策团队核心成员间人心涣散，提高了特朗普本人的政治风险，其正常执政的过程中，“通俄门”的阴影仍会持续发酵，穆勒的调查也不会止步，两党互相撕咬，撕裂跨党派合作的可能。

　　内容提要

　　从外交决策的构成要素分析入手，透视特朗普治下美国外交决策行为呈现出的新特点，具体表现为：总统极具个性，塑造议题能力强;国务院及国家安全委员会等执行机构与总统政见不合，人事震荡;安全与情报部门围绕“通俄门”调查总统及其执政团队，触及“深层美国”建国之本;国会中两党争夺激烈，共和党内部对总统的摇摆支持使中期选举前途未卜;国防部在公布《国家战略报告》之后，却逐渐游离于核心决策层之外，对重大军事决策毫不知情。目前，特朗普的外交决策机构人员基本确定，此时梳理和分析特朗普上台后的美国外交决策困境对于把握当前及未来美国外交决策的运行和发展趋势有重要的指导意义。

　　特朗普就任两年，美国外交的大幅动作使得全球都在经历特朗普“不适症”。目前，考察特朗普政府外交行为的研究较为丰富，考察视角也推陈出新，然而对其外交决策系统考察的文献鲜少发表。本文旨在通过对特朗普就任后外交决策系统的变化观察，透析特朗普与系统局部各单元间的变动关系，呈现出当前美国外交决策系统的决策困境，为今后考察美国外交决策提供一定参考。

　　本文认为,总统及总统与核心部门的互动是导致当前美国外交行为发生重大变化的重要变量。在1962年《决策的本质：对古巴导弹危机的诠释》格雷厄姆·阿利森和菲利普·霍尔帕林关注决策理论的变革，[1]并在之后的《官僚政治：一种范式和一些政策含义》中正式提出了官僚政治方法理论，列出了三种外交决策的分析模式，理性行为者模式、组织过程模式和政府政治模式。他们认为政府并不是统一的、理性的计算单位，而是由那些持不同政策观点的组织和个人彼此竞争并共同影响政治决策的政治过程。[2]美国外交行为受到美国国内外双重环境变化的影响，本文将重点集中美国内政的突出变化，认为总统与国务卿、国家安全委员会、国会、安全及情报系统、国防部等五大部门所构成的核心外交决策系统的运作是美国外交决策变化的关键。随着特朗普与官僚体制的互动过程的推进，他的行为不断给官僚组织体系带来冲击。口无遮拦、主动制造议题的特朗普和原有官僚体制间的不对称互动造成了特朗普上任初期美国外交行为完全由毫无政治经验的总统主导的局面，由此呈现出本届政府的外交决策系统新特点：总统不受规范职能的限制，国务卿与总统貌合神离并最终被撤换，国家安全委员会机制部分失灵,国会中民主政党竞争陷入混乱，相对独立的安全部门陷入对总统及其团队穷追不舍的调查，国防部长与总统政见相左。从其决策结果来看，特朗普时期美国外交步伐较大，官僚决策机制的瘫痪状态并没有阻碍总统决策偏好的贯彻与落实，特朗普强势的个人风格与主导议题的能力是当前甚至是未来美国外交行为变化的重要变量，系统梳理当前特朗普与外交决策系统其他单元的互动对于解释和预测美国外交行为有重要意义。

　　图1：美国外交核心决策系统(作者自制)

　　1.非常规总统：个性鲜明，塑造议题能力极强

　　作为美国官僚体制的核心参与人物总统作为外交政策的主要制定者其权力既来自宪法授权，也因总统面临的国内政治博弈、外交实践与国际局势的变化而有所不同。根据宪法，作为全国最高行政首长，美国总统拥有任命权、免职权、行政权、外交权以及与外交事务有关的立法权。[3]总统本人的个人风格，从政经历，决策习惯与主导议题能力等是外交决策中的重要要素。美国总统在当选后往往将总统行政令看作是实现个人政治目标的关键武器，该令由总统签字、下达给联邦政府，并不需要国会批准。特朗普上任后，为了向本土主义的拥护者实现竞选诺言，截止到2018年8月20日，共计签署58项总统行政令，其中2017年签署55项，2018年签署27项。[4]这些行政令充分展示了特朗普作为总统的独特的个人特质，并且映射到包括经济、移民、外交等美国政策领域。

　　首先，特朗普强烈的个人风格为其赢得大选并获得选民支持。特朗普在竞选美国总统之前早已是美国商界与媒体界巨擘，拥有广泛知名度。他熟悉商战艺术，擅长在聚光灯前吸引公众注意力。2016年的总统竞选中，共和党内部五个派系产生了严重分裂，建制派、温和派、自由派、基督教保守派及茶党的候选人均被不属于任何派别的特朗普击败。在竞选过程中，特朗普号召美国第一，关注“锈带”蓝领阶层，强烈反对非法移民，要在美墨边界筑墙。他向选民许下280多项承诺，其中有些甚至前后矛盾，信口开河。政治不正确的言语收获了“草根”民众的支持，他推翻了美国政坛的游戏规则，从不按常理出牌。尽管特朗普最终赢得了包括俄亥俄，佛罗里达，北卡罗来纳、威斯康星州等摇摆州的选票。上任后，没有任何从政经验的他依旧我行我素，在社交媒体网站上持续发布个人对政治事务的看法并公开与美国主流媒体为敌，支持率随之有走低趋势。但其迎合新兴社交媒体的姿态，也为其争取到在全球化浪潮中失去竞争力的传统行业选民的坚定拥趸。70岁的特朗普对事物的基本判断、价值标准已很难改变，其迥异执政风格也将伴随四年任期。

　　其次，在经济政策方面，主动吸引日本、墨西哥等制造业厂家重回美国本土投资设厂，大力发展制造业，让“美国制造”重获新生，短期内促进了就业率的提升。据美国商务部2018年1月公布的数据显示，美国2017年第四季度实质国内生产总值增长率为2.6%，第三季度数值为3.2%。[5]特朗普本人在参加达沃斯论坛时表示“经过多年的停滞，美国经济再次强劲增长,在他就任以后美国股市增加7万亿美元新财富。”[6]但在经济全球化的大势之下，制造业所需的原料、市场、劳动力、资本均已分散在全球化的生产链条中，发展中国家的劳动力、市场等后起优势成为劳动密集型产业的最优选择。特朗普雄心勃勃的就业计划包括创造2500万个工作岗位以及4%的经济增长[7]，单单依靠传统制造业的回归美国很难实现。

　　再次，在难民及移民问题上，特朗普政府针对移民提出《改革美国移民与提振就业法案》，根据此法案未来绿卡申请者的标准较之前提高，新移民需要会讲英语、具备高技能以及有一定经济基础，能为美国经济做贡献。这项改革将“美国需要”放在优先考虑，将美国一直以随机抽签等方式的移民方案改变为以贡献为导向的移民方案。[8]另外，特朗普于2017年1月27日发布行政命令，在至少120天内暂停执行美国难民计划，且对叙利亚国民无限期停止;在2017财政年度，将不分国籍适用该计划安置的难民总人数削减到5万人;并且在至少90天内，对伊朗、伊拉克、利比亚、索马里、苏丹、叙利亚和也门，以及其他需审核国家名单上的各国，禁止其国民入境美国，该行政命令在最高法院被否决。[9]最终，经过三次修改之后该旅行禁令已被联邦最高法院裁决通过。[10]特朗普毫无顾忌的展示出“美国优先”的宗教及种族偏见，让多元化多种族的美国黯然失色。

　　最后，过去两年特朗普作为决策核心人物在外交事务中的表现最吸引国际目光。“以实力促和平”的“美国第一”外交是特朗普竞选至上任以来的核心外交原则。该原则包括四大核心部分：打击恐怖主义、增强美国军事实力、扩大盟友合作以及谋求更公平的对外贸易以促进美国本土就业。特朗普的外交理念清晰直白，他将外交视作他擅长的谈判交易，目标明确到凡是奥巴马的政策全都废止，如提出通过削减对外援助，加强北约盟国和联盟成员国的反恐责任;退出巴黎气候协定来强化“美国第一”的外交理念;在朝鲜问题上，逼迫朝鲜，施压中国，让朝鲜在谈判桌前用谈判解决朝核问题。在美墨边境“筑墙”，多次炮轰北美自贸协定;在中东成功打击“伊斯兰国”，断然退出奥巴马时期的“伊朗核协议”。美俄关系疑云密布，与中国建立新型大国关系的同时重拳出击贸易问题，不惜与牺牲盟国利益，与中国进行贸易战，以上种种行为都是他为了强化“美国第一”而做出的行动。此外，特朗普在个人社交媒体上随意发布关于重大事件的外交言论，其中立场反复，让人捉摸不透，甚至多次说辞与白宫发言人并不相符。看似诡异的外交动作背后，透露出白宫内部外交决策机制瘫痪，总统主导外交议题的现实，透视出美国新政府的外交决策重大转向。  

　　2.美国国务院与国家安全委员会：人事不合，频繁震荡

　　白宫执行机构属于美国行政系统的核心机构形成并执行国家行政政策,除包括总统、副总统之外，与对外政策密切相关的部门包括：国务院、国家安全委员会。其中国务院由国务卿领衔统筹国家外交事务，负责政策的落实与执行。国家安全委员会除向总统提供咨询与协助还承担在政府各机构之间协调对外政策的落实职能，主要组成人员包括副总统、国务卿、财政部长、国防部长和总统国家安全事务助理。①2016年10月1日，还是总统候选人的特朗普在竞选中宣布获选后要彻底改变华盛顿腐败的政治生态。直到上任后三个月，除总统与副总统外，另有24人接受特朗普的任命成为本届政府的内阁成员。[11]从本届政府目前的人事更迭状况分析，特朗普逐步将白宫内的决策障碍扫除，与他立场不一致的人员均被免职或主动离职。

　　首先，总统与国务卿官方外交立场前后矛盾到以特朗普为中心。从总统提名的内阁人选的背景来看，本届政府被《芝加哥邮报》称为美国现代政治史上最富内阁。[12]前国务卿蒂勒森(Rex W. Tillerson)来自与特朗普同样背景的商界大亨，他是美埃克森美孚现任董事长兼首席执行官，无任何从政经验，与特朗普私人关系良好,特朗普在推特上发文称蒂勒森在与多国政府打交道中有很多成功经验。[13]两人看似同样背景,但是外交表态多次矛盾。在2017年6月卡塔尔断交危机爆发之时,国务院发文敦促海湾同盟共同减少对卡塔尔的外交封锁，[14]但特朗普旋即在白宫公开指责卡塔尔大规模资助恐怖主义,称必须切断“极端意识形态”的资金来源。时隔近数个小时，总统与国务卿在官方表态中明显前后不一致。[15]在朝鲜问题上，特朗普就任后数次推文谴责朝鲜核计划,高压之下的朝鲜领导人也释放强烈反弹信号，宣称核武器按钮在他桌上。与此同时,国务卿蒂勒森却通过官方表示美国政府愿意与朝鲜进行“无先决条件”的开放沟通,意图缓和朝核僵局。在特朗普看来，武力解决朝鲜政权是一个可能的选项，认为朝鲜不断进行的核试验威胁美国安全。但蒂勒森的讲话中却在强调美国并非朝鲜的敌人或威胁，美国并不寻求政权更迭抑或政权倒塌，并不寻求半岛快速统一，也不会找借口派送军队。此外，蒂勒森也在特朗普发表完国情咨文之后就伊朗协议接受采访，在伊朗问题上蒂勒森为特朗普之前宣称退出伊朗核协议的行为辩护，表示留在伊朗核协议符合美国的国家利益，希望在现有框架下修复协议漏洞。表态上的不一致体现出总统与国务卿在外交事务中的不同视角，特朗普在外交事务中“非黑即白”的处理方式疏远了美国与卡塔尔的关系，激化了朝鲜问题，强硬退出伊朗核协议也让中东局势更加动荡。白宫在蒂勒森解聘之后的迎来了鹰派的新任国务卿蓬佩奥，在还未正式上任前就以中情局局长的身份秘密访朝为双方元首会谈探路。蓬佩奥在就任前针对朝鲜问题的极端言论引起很大关注，但其立场与特朗普保持一致。

　　其次，国家安全委员会人事更迭频繁。在美国外交决策系统中，国家安全委员会及总统重要咨询顾问在决策形成与贯彻中起到重要作用。某些议题上，总统与重要政策顾问共同形成政策意向。原美国国家安全事务助理亨利·基辛格在白宫任职期间，与尼克松总统在制定对苏缓和、中美建交等战略性外交决策的形成起到重要作用。[16]希拉里·克林顿在担任前美国国务卿时提出美国亚太再平衡战略，对亚洲旋风式访问更是推动美国与同盟国的稳固关系。[17]特朗普的国家安全委员会中部分总统重要顾问在政治立场上倾向于极端右翼，有白人至上主义政治倾向，如保守派媒体布赖特巴特新闻网前首席执行官、总统首席战略专家和高级顾问斯蒂芬·班农，是美国“另类右翼运动”(alt-right movement)②的领军人物，曾是特朗普竞选团队首席执行官，是特朗普上任后颁布的“禁穆令”主要推手之一。[18]特朗普让同样毫无政治经验的班农进入国家安全委员并担任首席战略专家，本就打破了国家安全委员会的惯例。班农倡导的民粹主义以及破坏性的民族主义不仅损害美国民主政治的根本，他提倡的孤立主义和保护主义更是威胁着美国长远国家安全和经济发展。班农所有的政治资源均建立在与特朗普看似亲密的关系上，在白宫他穿着随意，行事肆无忌惮，负责起草总统重要讲话稿并参与机密政策的制定，他对传统主流媒体的炮轰与特朗普如出一辙。在弗吉尼亚州夏洛茨维尔的右翼集会和恐怖袭击之后，特朗普罕见沉默的立场以及模棱两可的讲话再次引起美国社会的强烈反应，这背后是班农策划的“特朗普主义”在白宫的胜利。班农极端政治立场严重影响了特朗普的政治前途,不仅遭到主流建制派的抵制还有来自特朗普家族成员的坚决反对。在班农将白宫内幕爆料给畅销书《炮火与怒火》的作者迈克尔·沃尔夫，书中描写了特朗普在重大决策时的冲动无知并且一意孤行，此事最终成为特朗普与班农决裂的导火索。[19]特朗普解聘班农时着重澄清班农与总统选举的获胜毫无关系，还将共和党亚拉巴马议席的失利归咎于班农，认为班农本人长期与媒体为敌，不断泄露白宫的虚假信息，认为他不仅丢了饭碗，更是失去理智。[20]班农的出走被视为是建制派在白宫的获胜，现在国家安全委员会成员中接替弗林的麦克马斯特将军与幕僚长约翰·凯利及国防部长吉姆·马蒂斯三位军人实际参与白宫运作，三位也被视作抗衡特朗普偏执的理性角色。

　　最后，内阁成员中“任人唯亲”成为特朗普式的政治景观。特朗普总统的女儿伊万卡·特朗普、女婿贾瑞德·库什纳承担着重要咨询角色。在特朗普整个竞选中，伊万卡作为竞选团队的一员，承担着类似竞选人夫人的角色,她以对女性运动的支持在竞选演说中为特朗普争取到部分女性选民及无党派人士的选票，而特朗普对伊万卡的信任与倚重，也提升了特朗普的个人支持率。2017年3月28日，伊万卡以总统助理的身份成为白宫正式员工(无薪资)[21]，在白宫她更重要的角色是影响特朗普，虽然在气候协议上的游说并没有成功。[22]由于伊万卡过度参与总统事务，“代理”总统参加G20峰会和她摇摆不定的政治立场也被媒体诟病。[23]贾瑞德·库什纳曾在特朗普竞选团队中负责社交媒体竞选策略，他雇用了剑桥分析公司运用大数据定向处理特朗普的竞选广告，精准投放到特定选区，特朗普本人的竞选活动日程也根据大数据分析结果安排。这在很大程度上促成了特朗普竞选的胜利。2017年1月9日正式接受特朗普任命担任总统高级顾问，他被称为特朗普的“影子国务卿”，从他肩负的政治议题如伊朗核问题，中东和平进程等，透露出特朗普总统对他的信任。[24]

　　看似完备的内阁，实则风雨摇摆。特朗普执政初期，与重要咨询官员意见不合，国家安全委员会多位高官轮换，两党派系斗争明显，权力难以平衡，难以形成跨党派合作，新政府外交行为异常。上任两年过后，完全按照特朗普好恶建立的白宫执政团队人员基本稳定。

        3.安全与情报系统：“通俄门”阴影不散，触及国家根本

　　美国安全与情报系统地位独特，是美国外交的决策的触角，又对行政部门起重要监督作用。除却表面的行政系统，实际控制美国的安全与情报系统被称之为“深层美国”(deep state)，包括：中央情报局、联邦调查局、国家安全局等17个情报部门，与特朗普密切互动的是联邦调查局。[25]早在特朗普上任前，民主党候选人希拉里“邮件门”事件已将联邦调查局推到风口，在最终投票前的11天，联邦调查局重启对希拉里的调查，很大程度上帮助特朗普胜选。

　　新一届政府上台最大的影响国家安全事件是“通俄门”事件。特朗普就任仅三周，退休将军、总统国家安全事务助理迈克尔·弗林因涉嫌在特朗普未上任前与俄罗斯外交人员接触，违反了平民不准接触外交机密的规例引咎辞职。据《华盛顿邮报》报道，弗林于2016年12月的两天中与俄罗斯驻美国大使谢尔盖·基斯利亚克通电话，讨论有关“制裁”事宜。“通俄”指责的持续发酵，并在特朗普解聘FBI局长詹姆斯·科米之际愈演愈烈。2017年6月8日，科米在参议院情报委员会听证会接受质询，其证词不构成对“通俄门”的关键第三方证据，但此次质询意味着新政府内部斗争日趋激烈与复杂，在此期间特朗普罕见保持沉默，其个人支持率也在六月持续走低到39.6%。[26] 6月9日，特朗普的长子小特朗普承认在去年美国总统大选期间，与一名同俄罗斯政府有关联的俄罗斯女律师纳塔利娅·维塞尼茨卡娅进行了会面，特朗普的女婿库什纳与竞选团队主席马纳福特也出席了这次会面，小特朗普称通过此次会面获得了能够破坏民主党人希拉里选情的情报。[27]事后，特朗普表示对此事毫不知情，俄罗斯律师也表示并未在该会面中提供关于希拉里的不利证据。科米被解聘后，由民主党穆勒接任新新局长。穆勒在耗时费力的“通俄门”调查中利用弗林的认罪证据触及到特朗普团队的核心成员。目前，共和党投票通过公布“通俄门”FISA备忘录文件，该文件显示出FBI和司法部在取得特朗普前竞选顾问卡特·佩琦的监视授权时有滥用职权的嫌疑。[28] FISA备忘录披露出美国政党竞争的惨烈，民主党在总统大选期间，不惜使用破坏国家司法体系及安全情报体系的手段,以阻止共和党胜选。虽然调查所显示的证据并不足启动特朗普弹劾程序，但深层美国的情报及司法体系的权威已遭受到严重损害。

　　此外，“通俄门”显示出作为在决策系统中拥有独立地位的联邦调查局在关键时刻所起不忠于政党而是忠于国家的政治选择在现实政治角逐中的作用。在前任局长科米的新书《更高忠诚度：真相、谎言和领导力》中，科米直言不讳指出特朗普“以自我为中心”的不恰当的领导作风，他坦言在“通俄门”调查期间，特朗普直接以“忠于总统”的腔调暗示他停止调查。[29]科米认为，联邦调查局在监督行政体系、司法体系中的积极履职是为维护美国国家根本利益服务，联邦调查局最应该效忠的是美国人民。特朗普在任期间与科米进行了数次对话，在科米面前，特朗普对他工作所取得进展表示祝贺但几天之后科米从电视新闻得知自己的十年任期被特朗普宣布终止，原因是他在2016年选举年中没有领导联邦调查局取得更大的成就。科米在本书最后坦言他认为特朗普心口不一的行事作风将会影响美国联邦调查局的独立地位，甚至威胁美国情报安全系统对国家机器的重要监督功能。

　　一再爆出的政治猛料，充分地暴露了特朗普政策团队核心成员间人心涣散，提高了特朗普本人的政治风险，其正常执政的过程中，“通俄门”的阴影仍会持续发酵，穆勒的调查也不会止步，两党互相撕咬，撕裂跨党派合作的可能。 

　　4.国会：两党斗争激烈，共和党力争赢得中期选举

　　美国宪法规定，国会有权“宣战”、“招募陆军、海军并供给军需”等，根据宪法赋予的权力，国会有权拨款支持对外活动，制定法规和指导美国的外交政策，作为美国对外活动的重要法律支撑。[30]越战之后美国国会在外交决策系统中的作用逐步加强。国会作为立法部门是美国三权分立政治体制中制衡行政、总统和司法权力的重要组成部分。[31]国会是两党凝聚政治共识、通过博弈推动推动立法议程的主要角斗场。但美国宪法对国会在外交和防务方面的权力定性模糊，国会的外交权力页随着历史的变化有所起伏。70年代尼克松总统因“水门事件”而威严扫地，此后无论内政或外交决策，国会频频挑战行政部门，如对尼克松的弹劾，对克林顿总统绯闻案的听证会等。此外国会通过一系列法律的通过确保了国会在外交决策中的影响力。如1974年《预算与扣留拨款控制法》，加强国会对国防和外交事务开支的控制权。1976年《国家紧急状态法》的颁布，规定总统在宣布国家处于紧急状态时必须预先通知国会，国会有权每六个月重新审查总统关于宣布紧急事态的援引法律。[32]此外，国会在参众两院成立特别情报委员会,加强对总统缔约权和秘密外交活动的限制。总体来讲，国会中的议员大都代表所在州的选民利益，更需要务实的关注州内事务，表达选民对公共事务的价值追求。宪法中明确规定国会与总统共享外交权，总统天然决定美国外交政策，国会在审议总统决策时根据美国国内的多元需求及价值判断给予“考虑、立法确认或拒绝总统提出的动议”。[33]

　　特朗普上任后，国会内部由共和党把控，但两党在国内事务立场根深蒂固，难以达成妥协，这一现象凸显出美国民主政府的治理困境。在枪支管控、联邦政府预算法案等议题上，两党分歧严重，国会内部斗争白热化。在医保法案、税改方案上或有交涉妥协通过的可能，但政治损耗过大。其中,有关财政预算法案两党僵持不下，导致联邦政府年内数次停摆。按照共和党的执政议程，2018年特朗普在国内推动的主要任务包括：废除或取消奥巴马医保、福利改革计划、移民和基建计划。在外交决策方面，特朗普跟国会的关系显得与往届总统有所不同。一般来说总统就任的初期，总统与国会的关系被称为“蜜月期”总统就职后会迅速在国会内部推动法案尽快通过。特朗普明显是个特例，他在外交事务上很少启动国会程序，大部分外交决策均出自白宫，国会也无权干涉，如关税问题，退出伊朗核协议，与朝鲜主动修好等。此外，他针对中国的中兴公司的制裁也在考虑要援引1977年的国家紧急事态的法条而绕过国会。[34]特朗普主动回避国会的冗长讨论，作为总统获得了外交决策方面更大的自主权，令跨党派合作的国会在国际事务上黯然失色。

　　国会在特朗普的外交决策中最为担忧的是特朗普总统是否会逾越宪法对外宣战。宪法规定“国会有权对外宣战”，也规定“美国总统是三军统帅,统领陆海空军。”总统未经国会批准擅自向他国或地区派遣军队的案例屡见不鲜，杜鲁门总统未经国会批准即向朝鲜半岛派遣部队，艾森豪威尔总统向黎巴嫩派遣武力，而约翰逊总统下令轰炸北越，直到奥巴马向利比亚宣战。[35]在911事件发生之后三天，国会通过《使用军事力量授权法》，该法案为政府在全世界的反恐行动提供法律支持。从那时起，国会中对“是否在军事授权方面给予总统过多权力”争论不止。2018年4月14日凌晨，特朗普下令对叙利亚实行精准打击，对叙利亚反对派组织针对平民的化学武器行动做出坚决回应。此外特朗普对朝鲜使用的“高压”政策也使国会中担忧声音更甚，认为特朗普在外交政策方面冒进、强势的做法很有可能将美国拖入下一场战争，国会在积极寻求新的《军事授权法》以便能够限制总统权力。

　　2018年中期选举将是共和党能否实现施政目标的关键。目前两党在参众两院中的席位分布分别是，在参院，共和党占51席，民主党占47席，还有2席为民主党倾向的独立党人。在众院，共和党占235席，民主党占193席，另有7席缺位。国会两院中均由共和党在把持多数席位，2018年11月将有35位参议员、全部435个众议员、36个州长、州议会和多数市长均要重新改选。在今年的选举中，民主党只要争取到25个众院席位和2个参院席位就可以反转局面控制国会。[36]就目前两党的情况来看，共和党在参院席位比较牢固，2016年的总统选举中共和党得到了10个民主党控制州的选票，而参院中民主党的13个席位由共和党担任州长。在众院，美国从1934年起，新任总统在中期选举中平均丢掉23个议席。[37]若民主党赢得中期选举控制国会，必将推动启动总统弹劾程序，特朗普的前途岌岌可危。鉴于目前共和党在提振美国经济，就业，选民支持等方面的表现来看，中期选举势必将是两党的厮斗。

　　5.美国国防部：从不受总统管控到游离至决策之外

　　美国国防部的主要职责是使用武力保护美国国土安全及维持美国的全球影响力。国防部掌握着美国巨大的军事实力以及国防预算，在历史上国防部在外交政策中，国防部的三个主要目标是：保障人道主义及基本权，建设海外军事力量，通过重塑国家权力加强国外政府应对国内外威胁的能力。

　　特朗普选任四星上将詹姆斯·马蒂斯担任国防部长,马蒂斯在国会高票当选与他本人刚正不阿的个性有很大关系,这一任命也得到了前国务卿基辛格的支持。在马蒂斯41年的军旅生涯中他参与并指挥过海湾战争、阿富汗、伊拉克战争等，他本人是学院派的军人，拥有资深的战略分析背景。对于经历过数次战争的退役军人来讲，马蒂斯是美国传统国际主义外交政策的捍卫者，他曾与基辛格同在斯坦福大学共事，深受其影响。国会中两党的议员均认可马蒂斯，认为他是在特朗普混乱行政团队中为数不少的稳定存在，尤其是在特朗普冲动行事的决策风格之下，马蒂斯或将是唯一的刹车。马蒂斯强硬的同时保持理性，面对外交事务毫无经验的特朗普，国防部也有可能成为不受总统管控的决策出口。

　　国防部2018年1月19日发布的《美国国防战略报告》的政策基调有较大改变。马蒂斯指出“现在维护美国国家安全的主要焦点，不是恐怖主义，而是来自强国的竞争。”这份报告对于解读特朗普时代美国国防战略至关重要。[38]首先，报告开宗名义强调国防力量为美国总统及美国外交提供了重要的依赖，“军事背书外交”为美国外交谈判提供实力支撑。例如在针对也门的轰炸中，打击范围在奥巴马执政时期都很罕见，针对伊朗及叙利亚的空袭不仅袭击了伊斯兰国的军事武装也造成了大量平民伤亡。在阿富汗，空军发射了迄今为止最大威力的导弹，海军还向叙利亚发射了59枚战斧巡航导弹，还下令利用叙利亚库尔德武装以对抗伊斯兰国。强大又近乎冒进的方式为美国在打击恐怖分子方面赢得胜利，在新闻发布会中，特朗普对国防部的决策表示赞赏，并给予国防部“全权授权”。其次，报告称来自大国竞争的压力已超越恐怖主义对美军的挑战。报告中明确指出美国国家安全利益目前面临来自中国、俄罗斯、北朝鲜、伊朗和恐怖主义分子的挑战。中俄两国是美国重要的战略对手，在军事实力方面中俄两国已经削弱了美国在全球的军事优势，尤其是在欧洲，印太及中东地区。美军面对这一现状必须增加国防支出以便在南海、东海、欧洲等地区应对来自两国的挑战。国防部还需要通过塑造、发展、使用美国军事力量解决朝鲜、伊朗及恐怖主义构成的威胁。最后，报告提纲挈领指出对美军现代化建设的路径，强调了成立联合部队的重要性，旨在用高科技手段和新作战理念将美军打造成为更具威慑、更致命、更敏捷的力量。报告认为美军需要在太空和网络空间方面提升综合科技能力，注重现代化指挥控制系统在情报、监视及侦查等方面的重要作用，认为导弹防御与发展先进的自动化军事系统在该国防战略中有着至关重要的角色。此外，海军陆战队参谋长联席会议主席乔·邓福德认为该报告彰显了马蒂斯对国防战略的考量，认为马蒂斯正在实际领导着美军朝着这一战略的方向发展。[39]

　　尽管马蒂斯在国防战略的规划及执行方面勤勤恳恳,但国防部已经游离于核心决策层之外。在重大国防战略方面,五角大楼往往被忽视或排斥在外。在伊朗核问题上,马蒂斯事先并不知道特朗普要宣布退出伊朗核协议。特朗普在新加坡美朝会谈时提出美军退出美韩联合军演的决定也未提前告知马蒂斯。此外，特朗普直接绕过马蒂斯，公开指示五角大楼成立太空行动军事分支。特朗普认为马蒂斯在执行跨性别人士入伍政策调整时拖沓，在派驻国民警卫队驻守边境这一政策上马蒂斯与总统意见相左。[40]

　　在特朗普专横的决策模式中，国防部从不受管控的决策出口渐渐游离在核心决策层之外，特朗普在重大外交国防决策中不向国防部长咨询政策建议，仅凭一己喜好输出决策。马蒂斯深谙特朗普的行事作风，在蒂勒森出局之后他也行事低调，鲜少公然反对总统，但在重大战略上的貌合神离使得国防部在外交决策机制中的角色淡化，日益边缘。

　　6.结 论

　　特朗普已经执政两年，美国外交决策机构运行已步入正轨，特朗普本人不断为美国外交带来颠覆传统规则的新议题。在国家关系方面，紧张的美朝关系经过会谈之后有所平息，但朝鲜半岛局势远非乐观，和平需要多方的长足努力。中美关系当下正在驶向未知水域，双方贸易战已经打响，世界两大经济体之间的贸易较量不仅有损于两国经济发展，更将为世界经济发展带来更多不确定因素。美俄关系也在经历微妙变化，特朗普不掩饰其对普京的好感，但也不放松对俄罗斯的制裁，2018年7月16日两国元首在赫尔辛基举行会面，特朗普在会面对普京示好，丝毫没有提及俄罗斯干涉美国大选却在俄罗斯首脑面前当众批评本国情报系统失职，引起国内广泛批评。对欧盟,特朗普锱铢必较，迫使盟友能够承担更多责任。在中东地区，将美国驻以色列使馆迁往耶路撒冷引起了大规模示威抗议，甚至造成流血冲突，与沙特加强关系的同时给予伊朗更严格的制裁。总体来讲，在地区议题上特朗普商人的思维惯性以及“美国第一”的政治主张，为美国利益至上不惜牺牲美国与盟友间的信誉。在国际议题上，彻底清理了奥巴马时期的外交遗产，抛弃国际主义，损害美国国际声望。

　　特朗普不仅带来新议题，也扰乱了外交决策的方式。首先，在关键的外交决策权方面，总统个人的权力覆盖了全部外交议题从提出到执行的范围,与外交决策密切相关的人员或部门如国务卿、国家安全委员会、国防部等参与决策咨询、建议的权力明显削弱。其次，从决策产出过程可以看出，围绕外交议题相关的决策早在特朗普当选前就不断被他提及，这些决策具有强烈的主观色彩，是特朗普将个人政治观点强加于现实政治需要的表现。特朗普也将其决策的实时进展公布于社交媒体，直接与选民沟通，也向世界表明他的立场，淡化了政治议题的神秘色彩。第三，在外交议题方面使用总统行政命令绕过国会程序，避免党派协调失灵，使决策更有效的贯彻，而行政令的约束能力也让总统被赋予更多的外交决策权。第四，特朗普灵活任命白宫人员，与他政治立场不相符的人员一律被解聘或提出辞职，而现任官员中政治立场不一致的，他可避免让其参与决策核心层。最后，在国家交往中美国利益优先的原则成为最强指标，为此特朗普可以牺牲同盟利益，损害美国声誉，也可以缓和与俄罗斯关系，缓和美朝关系。　

　作者系外交学院外交学专业2016级博士研究生，文中注释略