(三)美国在“印太”地区的安全失衡

　　中国军力的迅速发展和日益严峻的朝核问题是美国认为“印太”地区面临安全失衡的两大源头。在美国看来，中国的军事现代化和军力发展使美国、美国的盟国、伙伴国和中立国的安全度和安全感显著降低。中国的军费开支近十年来一直保持持续稳定的增长。2017年中国国防预算突破万亿元大关(见图1)。在充足军费的支持下，中国军事实力得到提升，大量新型高尖端武器技术投入使用。2017年4月26日，中国首艘国产航母下水;2018年2月9日，国产歼-20隐形战斗机列装部队;2017年中国人民解放军举行朱日和沙场大阅兵，多种尖端武器首次亮相;自2015年起，中国政府正式开启国防与军队改革进程，构筑新型现代化军队体系。

　　此外，中国在南海海域的岛礁建设活动也让美国焦虑不安。美国认为，中国在南海岛礁建造军事设施并建立防空识别区，意在排挤美国的军事力量，并已对美国舰队自由航行造成安全阻碍，使美国在临近地区的盟国感受到威胁。2018年《美国国防战略》报告认为，中国正在利用其军事现代化、影响性操作和掠夺性经济，胁迫邻国重构印太地区秩序。特朗普政府由此认为中国的军事现代化进程及势力扩张，破坏了美国对“印太”地区的霸权秩序安排。2017年《美国国家安全战略》报告明确提出，“中国正在利用经济诱导和惩罚、影响性行动及隐含的军事威胁劝使“印太”地区其他国家遵从其政治和安全秩序安排”。基于上述判断，特朗普政府将中国视作战略竞争对手、威胁者和安全局势的破坏者，而不再是其前任所认为的“负责任的利益相关方”，这一观念转变是美国对中国军事实力增长和需求的重新重视。特朗普政府认为，中国在“印太”地区正借由经济优势塑造军事优势，中国政府的实际作为与美国原有的期望背道而驰。日渐强大且与美国价值观不同的中国被认为是其“印太”地区安全失衡的主要源头。

　　朝鲜被美国认为是与中国有特殊关系的国家。正因如此，美国认为，朝鲜发展核武器和洲际导弹给美国造成的威胁也与中国有关。由于核武器在国家安全维护中所具有的独特性，以“先军政治”为核心的朝鲜一直试图通过核武器维系自身脆弱的政权体制，并希望以此强制性地改变美国对朝鲜的敌对政策。在奥巴马政府的最后一年内，朝鲜先后进行了第四次和第五次核试验，以及多达20余次的导弹试验，宣称其自身已掌握了核弹头标准化和小型化的实际应用技术。朝鲜核武器技术和导弹技术越发展，美国的安全度和安全感就越低，也就越可能出现安全失衡。朝核问题的发展显然背离了奥巴马政府的期望，其“战略忍耐”政策错误估计了朝鲜的核导能力和朝鲜政权的抗压性。奥巴马政府对朝鲜实际核开发能力的“刻意忽略”使朝鲜获得了战略竞争时间和主动权，其不断增强的核能力势必加大美国及其印太盟友和战略伙伴的安全担忧。而且如果拥有核开发能力的朝鲜政权崩溃，很可能导致核武器扩散到整个“印太”地区。因此，在美国看来，朝核问题已成为严重威胁印太安全秩序的紧迫性难题，是美国在“印太”地区安全失衡的又一源头。

　　与此同时，美国自身的军事投入严重不足。中东乱局、俄罗斯的挑战以及美国财政状况不佳，导致在“印太”地区初期投入后，奥巴马政府再难以长期保持在该地区高强度的军事存在。奥巴马任期内的美国军事开支在短暂增加之后呈迅速下降趋势，国防开支赤字严重(见图2和图3)。这进一步加重了美国对“印太”地区的安全担忧。

　　(四)美国在“印太”地区的体系失衡

　　2017年的《美国国家安全战略》报告认为，美国在“印太”地区所面临的体系失衡状况主要源自中国的崛起。“自由与压制的世界秩序竞争景象正发生在印太地区”。中国在该地区的主导地位可能“削弱印太各国主权，危及贸易自由，破坏地区稳定”。“中国试图在“印太”地区取代美国，扩大其国家主导的经济模式，以对其有利的方式重建地区秩序”。中国崛起无疑动摇了美国在“印太”地区乃至全球的霸权地位，美国担心丧失其在“印太”地区的话语权和议题设置能力。究其原因，主要与美国的威胁认知困境与战略制衡成本有关。

　　引言

　　2017年12月18日，特朗普政府公布了《美国国家安全战略》报告，美国在官方文件中首次正式提出“印太”概念，并特别针对“印太”地区(亚太、南亚、印度洋)制定了针对中国的“印太”战略。特朗普政府试图在美国霸权相对衰落的背景下利用均势制衡战略扭转其在“印太”地区相对衰落的局面。由于美国在世界格局中的地位和影响力，其“印太”战略势必将对印太乃至世界安全局势产生重大的影响，加之《美国国家安全战略》报告正式将中国视为“战略竞争对手”，“印太”地区的安全形势和中国在这一地区的安全战略也将因此受到重大波及。国内学界对此已初步关注，并对“印太”战略提出的背景、推进方式、目的、内在矛盾和制约因素等进行了分析，侧重强调特朗普政府实施“印太”战略所面临的挑战、矛盾和困境。学者们认为，特朗普政府的“印太”战略强调同盟、伙伴关系和美日印澳四国集团机制，主要涉及政治、经济和安全三个方面，认为美日同盟、美印关系和美日印澳四国集团是“印太”战略的三大支柱，这是“对奥巴马政府‘亚太再平衡’战略的修正”。强调“美国第一”、实力求和平的“‘印太’战略”受到战略推进内在动力不足、执政团队不健全等因素的影响，该“战略构想”的实施将增加美国同盟体系的内在矛盾，使中美关系的复杂性和竞争性增大，其实施也将受到很大的制约。

　　国外关于特朗普政府“印太”战略的讨论主要集中在新闻评论方面，刊登在《外交官》杂志上的文章最具影响力，主要有两种观点：怀疑论和信任论。怀疑论者质疑特朗普政府“印太”战略。帕拉梅斯瓦兰认为，特朗普“美国第一”的本土主义和狭隘的交易主义引起了人们的关注，其就职演说标志着美国“亚洲第一”外交政策的终结。曾几何时，由于美国因国内事务和国际事务的周期性影响而造成美国无暇顾及东亚的局面，奥巴马提出的“亚太再平衡”正是对这一局面的纠正，然而，特朗普政府的亚洲政策并不能反映亚洲对世界重要性的提升，相反却让亚洲对美国承诺的可持续性深感焦虑，如美国退出跨太平洋伙伴关系协议。目前，特朗普政府面临的挑战是美国未来应该扮演什么角色?在保持“印太”地区自由和开放的同时，美国如何综合考虑国内与国际事务?如何在美国亚洲政策的三大支柱——安全、经济、民主和人权——之间取得平衡?

　　信任论者认为，特朗普关注的是互惠、经济安全与军事安全。特朗普政府政策的核心是维护美国的能力，并投资于这些能力以允许美国在巨大的、动态的“印太”地区保持战略影响力。他要求盟国和伙伴承担更大的责任，遵守互惠和公平规则，否则难以确保“印太”地区的自由和开放。在未来的几年里，特朗普要用他的“印太梦”替代习近平的“中国梦”和“一带一路”。

　　2017年12月18日，根据“保护家园、促进美国繁荣、通过力量维护和平、促进美国影响力”的四大原则，特朗普政府发布的“美国优先的国家安全战略”指明“印太”地区对美国的战略重要性，确认美国、澳大利亚、日本和印度四国集团在“印太”地区的领导地位。尽管特朗普政府采取的是一些不合作、不寻常的方法，但该战略报告值得欢迎，能确保美国应对中国的崛起，并在国际舞台上信守发挥主导作用的承诺。

　　总体来看，国内学者对特朗普政府的“印太”战略基本持批评和怀疑的态度，可能与“印太”战略会损害中国的印太利益及和平发展战略有关。国外学者的观点相对多样化，可能与美国标榜的所谓“学术自由”有关。然而，国内外学者鲜有从理论层面对特朗普政府的“印太”战略进行深入研究，也没有学者运用均势制衡思想对其进行专门探讨。本文以2017年版《美国国家安全战略》报告为基本文本，从均势制衡的角度深入探讨特朗普政府的“印太”战略。

　　从力量失衡到安全失衡、再到战略失衡

　　冷战结束以后，美国始终试图通过结盟、干涉、威胁、遏制等途径，维系“印太”地区内部的脆弱平衡，巩固并提升其自身优势，使该地区国家被限制在相互制衡的系统中，彼此内耗。因为采取均势制衡战略最有利于其创造行使霸权战略的优势地位。这正是特朗普政府“印太”战略的核心所在。

　　2017年版的《美国国家安全战略》报告认为，“印太”地区正处于剧烈的地缘政治变动中，地区内部均势的变化威胁到美国利益。换句话说，特朗普政府认为，当前“印太”地区的局势已经脱离了美国的控制，处于失衡状态，美国的印太霸权体系和世界霸主地位正受到严峻的挑战。特朗普政府的“印太”战略涉及“印太”地区的力量平衡、安全平衡、体系平衡及其相互关系等问题。

　　(一)力量平衡、安全平衡、体系平衡及其相互关系

　　塑造地区均势体系和充当离岸平衡者是美国地区制衡战略的核心。力量平衡、安全平衡、体系平衡是美国均势制衡战略的三个层级，美国分别作为力量平衡者、安全调节者、体系塑造者参与“印太”地区事务，其制衡战略的程度依次递进。力量平衡是指从经济指标出发，对某一地区内部国家间力量对比形成的结构和态势进行评估后所形成的均势状态。在力量平衡维度上，域外霸权国对域内的任何国家都具有力量上的优势，或是由于地区内部各主要角色彼此相互制衡和消耗;或是由于该地区内的国家缺乏威胁霸权国地位的手段和实力;或是由于该地区内的国家与霸权国处于同一阵营，拥有共同的安全理念。霸权国作为地区的力量平衡手，其制衡战略倾向于保持地区内部均势。但一国经济实力的快速增长可能导致体系内既有力量结构受到挑战，即出现力量失衡。力量失衡会影响体系内国家的对外战略选择，从而使霸权国主导的力量体系和崛起国主导的力量体系进一步发生变化。由于主要是力量层面的问题，霸权国会采取力量制衡战略和力量调节手段，对体系的介入程度相对较低，其采用的手段(如经济、政治和舆论等)相对温和，足以维持该地区内部的力量均衡，确保该地区始终处于其控制之中。

　　安全平衡是一种心理考量因素，即安全感的平衡，是指在经济指标考量的基础上加入以军事力量为核心的观念性指标，是对某一地区内国家力量对比形成的结构和态势进行评估后所形成的国家间安全感的均衡状态，是在力量失衡达到一定程度后出现的，其中观念性指标是指霸权国对目标主体安全威胁的判断。在安全平衡维度上，霸权国会充分考量地区内可能的安全威胁。在霸权国看来，地区内存在安全威胁会直接影响地区内部的安全局势，并导致霸权国或其盟友的安全利益受到影响。这其中的原因主要包括：一是由于地区内某国崛起随着实力的提升而采取修正主义策略;二是某一中立国家偏离了原本的中立政策;三是霸权国所在同盟内部发生分裂，原盟友脱离联盟;四是霸权国所在同盟的外部国家或阵营发生分裂，并由此引发地区动荡或冲突而失去了既有平衡，即安全失衡，霸权国的安全度和安全感会因此大大降低。因此，霸权国将根据自身安全感和安全度的变化来调节地区体系的安全平衡状态。作为安全平衡调节者，霸权国的制衡战略倾向于在提升自身的安全感和安全度的前提下，力求达成地区内主体间的均势与安全平衡。相对于力量失衡状态，霸权国会采取安全制衡战略和安全调节手段介入地区体系，此时的介入程度较深，不仅使用经济、政治和舆论等温和手段，还会采取干涉、威胁、颠覆等激进手段，以保证该地区的安全局势不至于失控，从而确保霸权国自身、盟国和伙伴国的安全感。

　　体系平衡是指从国际权力体系结构整体变化趋势的角度考量，保持某一地区内免于出现挑战性角色的均势状态，是力量失衡和安全失衡双重作用的结果。由于体系的稳定不仅取决于霸权国的强大，还取决于体系内其他国家实力增长的状况。且霸权国在维系霸权时会耗费更多的精力，而崛起国会利用“搭便车”和改革从而爆发出巨大的发展潜力。长期的不平衡发展将打破体系内平衡，导致体系失衡。在体系平衡维度上，霸权国主要考量的是地区霸权体系和全球霸权体系的变化趋势。在霸权国看来，挑战者实力的持续增长会成为全球体系的挑战者。作为体系塑造者，霸权国首先思考的是霸权体系的护持，其采取的是倾向于遏制的体系制衡战略和体系调节手段，介入体系的程度更深。由于将目标主体视为战略竞争对手，霸权国会采取包括军事手段在内的综合性手段，以保证该地区不会落入挑战者和竞争者的控制之中。

　　力量平衡是最低层次的均势制衡状态，是安全平衡的基础。安全平衡是离岸平衡手感到目标主体威胁到自身安全时的平衡状态，是体系平衡的前提。没有安全感的平衡不可能实现体系平衡。体系平衡则是从国际体系结构整体变化趋势出发考量的均势制衡状态，是指国家既有国际地位或确定的目标地位不受挑战和威胁，是力量平衡和安全平衡的终极状态。一旦体系失衡，势必会影响和破坏力量平衡和安全平衡，反之亦然。如某一中立国突然改变中立政策，体系平衡就会发生变化，此时体系平衡被破坏，体系内的力量结构将重组。这也是冷战时期中美苏战略三角中，美苏两国争夺中国的重要原因，也是美苏在全球争夺第三世界国家的重要因素。力量失衡可能会导致霸权国安全感和安全度的降低，安全感的降低又会影响霸权国自身的安全战略与政策选择，从而刺激正在崛起的竞争对手制定应对战略，进而又影响到体系平衡，这反过来又刺激霸权国，并进一步影响地区与全球安全秩序，体系会因此陷入国家崛起困境的怪圈。

　　在国际实践上，力量平衡、安全平衡和体系平衡会彼此相互交融，从而影响离岸平衡手的战略决策。但在不同层级，离岸平衡手采取的制衡战略的程度会不同，要考虑究竟是采取侧重力量平衡战略、安全平衡战略，还是体系平衡战略。表1是霸权国均势制衡战略的三个层级。

　　(二)美国在“印太”地区的力量失衡

　　如果从力量平衡的维度考量，美国在“印太”地区的失衡状况集中体现在亚太地区，主要源自三个方面：一是美国的经济实力呈现相对下降的趋势;二是经济实力的相对下降削弱了美国的软实力;三是基于前两个原因，该地区部分中立国家选择疏离美国，促使其盟友体系动摇。

　　2008~2009年的国际金融危机沉重打击了以美国为代表的西方资本主义经济模式。在对此次世界性金融危机的处理中，美国的经济恢复动力严重不足，经济增长速度较低，失业率曾居高不下，国内消费不景气。以新自由主义为核心的美国经济模式受到多方质疑。而与之形成鲜明对照的是以中国为代表的新兴经济体，这些国家经济持续稳定增长，尤其中国的经济表现令世界瞩目(见表2)，中国的经济总量正在快速追赶美国。中国业已成为全球第一大工业制造国、第一大能源消费国和第一大外汇储备持有国，中国的经济总量和发展模式正在逐渐改变现有国际政治经济格局，而美国掌控全球经济资源和发展道路的能力和权力都在相对缩水。

　　为重塑地区秩序和维系霸主地位，奥巴马政府出台“亚太再平衡”战略试图阻止美国的颓势，并遏制中国。但美国政府的财政状况限制了其在包括亚太地区在内的“印太”地区投入。受此影响，美国在“印太”地区的地位正遭受严峻挑战，动摇了其在国内和体系内的自信和威望。

　　一方面，财政危机影响了美国在“印太”地区的声望。由于财政吃紧，奥巴马政府难以保证“亚太再平衡”战略的执行力。在减支计划下运行的美国政府甚至偶尔会面临停摆危机，这无疑影响到美国的印太盟友、战略伙伴及其他中立国对美国战略承诺的信任度。作为“亚太再平衡”战略经济支柱的TPP实际上被美国当作讨价还价的工具，TPP所附加的诸多标准及排挤中国的现实状况使得TPP的未来运作面临不确定性。事实上，特朗普上台后直接放弃TPP，使美国在亚太乃至“印太”地区的威信进一步下滑。另一方面，美国在“印太”地区投入的不确定性使其印太盟国、战略伙伴及其他中立国开始怀疑美国的安全保护承诺。奥巴马政府的战略保证更像是虚设，这与它们对美国的期望值相背离。时任国防部副部长鲍勃·沃克曾批评道，“政府在不确定是否会增加另外5000亿美元投入的前提下，强力推行战略。这个决定又愚蠢又不负责任，还会带来不好的后果”。有心无力的美国无疑进一步降低了印太盟国、伙伴国和中立国对美国的安全信任度。

　　“印太”地区的中立国，甚至美国的盟国开始出现对其的离心倾向。特朗普上台以来，中立国家积极调整外交政策。例如，自美国推出“亚太再平衡”战略以来，美越关系曾一度不断升温，美越领导人互访频繁。2016年2月，越南成为签署TPP协议的成员。2016年5月，奥巴马实现访越承诺。然而，2016年1月召开的越共十二大调整了对外关系发展路线，改变过去几年越南对华外交下行的趋势，重新评价对华关系并予以积极肯定，明确中越经贸合作对越南的重要作用。越南对华关系的改善，一方面显示出美国硬实力下滑所带来的影响，另一方面也是越南为应对美国在“印太”地区的不确定性所做出的反应。

　　美国在“印太”地区的同盟体系也出现了裂痕。韩国、泰国、澳大利亚等美国的盟国与中国的经济联系十分密切，在经贸与投资领域对中国的需求已经超过对美国的需求，这些国家并未完全视中国为威胁因素。它们认可美国对中国进行均势制衡的同时，也不会为了美国的霸权利益而牺牲自身与中国的关系。如在中国推进亚投行建设项目过程中，除日本这个铁杆盟友外，美国与几个盟国之间一度发生纠纷。美国政府极力拉拢的菲律宾在杜特尔特当选总统后也拉开了与美国的距离。美国政府只能借用朝核危机部署“萨德”系统这样的军事手段施压与中国保持良好经贸关系的盟国，利用其盟友的安全需求逼迫其选边站队。此外，特朗普宣称“美国优先”的政策理念一方面要求其盟友担负起自身安全责任，另一方面又在经贸上向盟友施压，必然引发与盟友的争议。由于美国的相对衰落和中国的持续崛起，“印太”地区的力量对比和地区格局正在向中国一方倾斜，“印太”地区面临美国不太希望出现的力量失衡状况。

　　(三)美国在“印太”地区的安全失衡

　　中国军力的迅速发展和日益严峻的朝核问题是美国认为“印太”地区面临安全失衡的两大源头。在美国看来，中国的军事现代化和军力发展使美国、美国的盟国、伙伴国和中立国的安全度和安全感显著降低。中国的军费开支近十年来一直保持持续稳定的增长。2017年中国国防预算突破万亿元大关(见图1)。在充足军费的支持下，中国军事实力得到提升，大量新型高尖端武器技术投入使用。2017年4月26日，中国首艘国产航母下水;2018年2月9日，国产歼-20隐形战斗机列装部队;2017年中国人民解放军举行朱日和沙场大阅兵，多种尖端武器首次亮相;自2015年起，中国政府正式开启国防与军队改革进程，构筑新型现代化军队体系。

　　此外，中国在南海海域的岛礁建设活动也让美国焦虑不安。美国认为，中国在南海岛礁建造军事设施并建立防空识别区，意在排挤美国的军事力量，并已对美国舰队自由航行造成安全阻碍，使美国在临近地区的盟国感受到威胁。2018年《美国国防战略》报告认为，中国正在利用其军事现代化、影响性操作和掠夺性经济，胁迫邻国重构印太地区秩序。特朗普政府由此认为中国的军事现代化进程及势力扩张，破坏了美国对“印太”地区的霸权秩序安排。2017年《美国国家安全战略》报告明确提出，“中国正在利用经济诱导和惩罚、影响性行动及隐含的军事威胁劝使“印太”地区其他国家遵从其政治和安全秩序安排”。基于上述判断，特朗普政府将中国视作战略竞争对手、威胁者和安全局势的破坏者，而不再是其前任所认为的“负责任的利益相关方”，这一观念转变是美国对中国军事实力增长和需求的重新重视。特朗普政府认为，中国在“印太”地区正借由经济优势塑造军事优势，中国政府的实际作为与美国原有的期望背道而驰。日渐强大且与美国价值观不同的中国被认为是其“印太”地区安全失衡的主要源头。

　　朝鲜被美国认为是与中国有特殊关系的国家。正因如此，美国认为，朝鲜发展核武器和洲际导弹给美国造成的威胁也与中国有关。由于核武器在国家安全维护中所具有的独特性，以“先军政治”为核心的朝鲜一直试图通过核武器维系自身脆弱的政权体制，并希望以此强制性地改变美国对朝鲜的敌对政策。在奥巴马政府的最后一年内，朝鲜先后进行了第四次和第五次核试验，以及多达20余次的导弹试验，宣称其自身已掌握了核弹头标准化和小型化的实际应用技术。朝鲜核武器技术和导弹技术越发展，美国的安全度和安全感就越低，也就越可能出现安全失衡。朝核问题的发展显然背离了奥巴马政府的期望，其“战略忍耐”政策错误估计了朝鲜的核导能力和朝鲜政权的抗压性。奥巴马政府对朝鲜实际核开发能力的“刻意忽略”使朝鲜获得了战略竞争时间和主动权，其不断增强的核能力势必加大美国及其印太盟友和战略伙伴的安全担忧。而且如果拥有核开发能力的朝鲜政权崩溃，很可能导致核武器扩散到整个“印太”地区。因此，在美国看来，朝核问题已成为严重威胁印太安全秩序的紧迫性难题，是美国在“印太”地区安全失衡的又一源头。

　　与此同时，美国自身的军事投入严重不足。中东乱局、俄罗斯的挑战以及美国财政状况不佳，导致在“印太”地区初期投入后，奥巴马政府再难以长期保持在该地区高强度的军事存在。奥巴马任期内的美国军事开支在短暂增加之后呈迅速下降趋势，国防开支赤字严重(见图2和图3)。这进一步加重了美国对“印太”地区的安全担忧。

　　(四)美国在“印太”地区的体系失衡

　　2017年的《美国国家安全战略》报告认为，美国在“印太”地区所面临的体系失衡状况主要源自中国的崛起。“自由与压制的世界秩序竞争景象正发生在印太地区”。中国在该地区的主导地位可能“削弱印太各国主权，危及贸易自由，破坏地区稳定”。“中国试图在“印太”地区取代美国，扩大其国家主导的经济模式，以对其有利的方式重建地区秩序”。中国崛起无疑动摇了美国在“印太”地区乃至全球的霸权地位，美国担心丧失其在“印太”地区的话语权和议题设置能力。究其原因，主要与美国的威胁认知困境与战略制衡成本有关。

　　一方面，冷战结束后，美国为了维系其全球霸主地位，一直在寻找并预防潜在竞争对手，对威胁对象的判断和认知是美国制定国家安全战略的重要依据。例如，老布什任期内的1991年《美国国家安全战略》报告重点关注苏联威胁消失后所存在的不确定性，同时将日本和德国视作经济领域的强劲竞争对手。克林顿任期内的1994年《美国国家安全战略》报告则重点关注“大规模杀伤性武器扩散、激进民族主义、种族与宗教冲突”等被冷战所压抑的冲突因素，以及诸如“恐怖主义、毒品贩运、环境恶化、人口迅速增长、难民潮”等全球化过程中出现的跨国威胁和挑战。1998年的《美国国家安全战略》报告明确列出了对美国的威胁源：以地区和国家为核心的威胁、跨国威胁、大规模杀伤性武器的潜在威胁、国外情报收集、失败国家等。小布什任期内的2002年《美国国家安全战略》报告及其他相关官方文件则直接将恐怖主义视为美国的重大威胁，认为美国正处在战争状态，并由此发动了阿富汗和伊拉克战争。奥巴马任期内的2015年《美国国家安全战略》报告明确列出了对美国本土或关键基础设施的灾难性攻击、对美国海外公民及盟友的威胁或攻击、全球经济危机与经济增长放缓、大规模杀伤性武器、全球性传染病、气候变化、能源市场混乱、与失败国家相关的安全隐患等安全威胁。虽然该报告也提到俄罗斯对乌克兰的“侵略行为”以及“伊斯兰国”的势力扩张等安全威胁，但在报告表述中，奥巴马政府更加关注应对长期性的挑战。

　　在论及中国时，2015年的《美国国家安全战略》报告表示，“美国欢迎一个稳定、和平与繁荣的中国的崛起”，“寻求与中国发展建设性关系”。同时也认为，“两国之间存在竞争，但拒绝对抗的必然性”，双方“将强而有力地管控竞争”。实际上，美国为了维持其霸权优势一直不断地变换威胁自身的潜在对象。但自“九一一”事件以来，美国长期关注反恐使其形成了路径依赖似的安全战略导向，而中东乱局所引发的“伊斯兰国”问题、叙利亚内战问题以及由乌克兰危机引发的俄罗斯地缘政治挑战，都在很大程度上影响了美国将中国视为主要威胁对象的战略判断。由此可见，美国陷入威胁认知困境，即冷战结束后，美国始终没有认清究竟什么是其真正的威胁。从根本上来讲，这正是由于美国相对衰落的实力无法满足其称霸全球的欲望所致。

　　另一方面，美国在“印太”地区的体系失衡还源自其持续维持世界霸权和制衡中国的高成本。美国维系自身全球霸权的手段主要依靠“对外宣传、以美元为核心的金融体系以及战争手段”。其中，战争手段成本高昂。冷战结束后，美国为维系全球唯一霸主地位发动了一系列战争，自“2001年至今，美国战争成本已达4.79万亿美元”。美国冷战结束后为维护其霸权地位频繁发动对外战争，已造成沉重的财政负担。实际上，冷战结束以来，美国一直将中国视为其潜在对手，始终存在对中国的防范意识，并伴有防范行动。如冷战结束后，美国多次强化与日本、韩国等国家的军事同盟关系，提升《美日防务合作指针》，在韩国部署“萨德”系统等。这些行为都使美国防范中国的成本始终居高不下。以部署“萨德”系统为例，虽然美韩双方就“萨德”费用争吵激烈，但双方高层经过协商宣布，仍然遵循《驻韩美军地位协议》的相关规定，韩国方面提供场地和基础设施，而美方负担“萨德”系统的建立、运营及维护费用，此项费用据特朗普宣称已达10亿美元。为使盟友能够和自己共同制衡中国，美国仍将持续维系高昂的防范成本。中国作为新兴大国所具有的张力是美国无法回避的事实，这种张力正在不断缩小其与美国的实力差距。如果美国想要有效制衡中国，势必需要分配更多的战略资源，而且必须是长期性的，这必然导致其高昂的防范成本。与此同时，美国与其盟友在防务分担上的不均衡也将进一步提升美国制衡战略的成本。如日本的防务开支始终低于其国内生产总值的1%，长期担负盟友主要防务责任的美国如要遏制中国，势必要消耗更多的防务资源，这将使美国维护在“印太”地区建立的平衡体系变得更加困难。特朗普政府特别强调美国在“印太”地区所面临的体系失衡状况，中国也因此被视为“修正主义国家，是美国的战略竞争者”，正在“谋求‘印太’地区优势，建立地区霸权以准备取代美国的全球地位”。因此，特朗普政府相继出台了《美国国家安全战略》、《美国国防战略》和《核态势评估》三个报告，并发表国情咨文，向世界昭示美国重回均势制衡战略的态度和决心，并为此确立了美国“印太”战略的基本目标。

　　特朗普政府“印太”战略的基本目标

　　美国认为，“印太”地区的失衡正在对全球产生影响，并将逐步改变美国的力量优势，威胁美国的安全利益和霸权地位。由于“印太”地区拥有巨大的市场潜力，且能够提供丰富的原材料、人力资本和便利的交通线路，美国必须集聚意志与实力对该地区施加影响，扭转该地区内不利于美国的失衡变化。美国“印太”战略的基本目标是逐步实现力量平衡、安全平衡和体系平衡。

　　(一)从力量失衡到力量平衡

　　从力量维度来看，特朗普政府着重关注三个目标：一是重塑国内外对美国经济模式的信心，恢复美国经济实力;二是解决贸易不平衡问题，与“志同道合”的国家一道推进“贸易公平”;三是增进同盟友与战略合作伙伴的共同利益，在强化双方关系的同时促使盟友承担更多的责任，支持并鼓励有抱负的战略合作伙伴有所作为，从而扭转美国在“印太”地区的力量颓势。

　　2017年的《美国国家安全战略》报告将经济视为美国实力的一大支柱，特别强调美国必须重建经济实力，恢复国际国内对美国发展模式的信心。在国内，其政策的核心是解决美国产业空心化问题，实现产业复兴。特朗普政府认为，美国制造业外迁和贸易逆差不断加大是美国高失业率和国力下降的关键原因，因此，其强调在利用贸易调查、提高关税等手段解决美国与其他国家贸易逆差的同时，通过减税计划、放松金融监管、执行宽松货币政策、加息等方式鼓励投资，推动制造业回流，从而增加就业和振兴经济。在国际上，特朗普政府认为，以公平、互惠、自由市场和自由贸易为基础的稳定的国际经济体系符合美国的利益，美国在坚持与贯彻国际贸易体系规则的同时要对其进行更有利于美国的经济竞争改革。因此，特普朗政府表现出强烈的保护主义倾向并坚持认为，在多边贸易框架下美国对主要贸易伙伴和盟友做出了太多让步，美国获得的收益要远少于付出。上台伊始，特朗普宣布美国退出TPP，而且就多个自贸协定展开重新谈判，以求更新现有协议使其符合“公平互惠原则”。为扭转巨额贸易逆差，特朗普政府强调要打破贸易壁垒，抵制一切扭曲市场的“不公平贸易行为”，与其他国家合作建立“公平互惠”的经济秩序。在注重本国经济利益的同时，特朗普政府面对“印太”地区力量失衡的状况，特别强调经济安全，将“经济安全”提升到“国家安全”的高度。2017年《美国国家安全战略》报告指出，美国将通过“重建国内经济实力和维护公平互惠的国际经济体系”来“增进美国国家安全”。他还呼吁印太盟国和战略伙伴与美国一起共同防范中国。随着中国经济规模远超“印太”地区其他国家并且逐渐赶上美国，特朗普政府认为要进一步推行竞争性的经济政策，回应中国试图塑造地区经济新秩序的行为，以期扭转其在“印太”地区力量失衡的状况，而盟友和战略合作伙伴是美国扭转不利局面的关键。盟友一直是美国最强大的支持力量，有利于提升美国在“印太”地区经济、政治、军事等各个领域内的能力。特朗普在2017年11月的东亚之行中表示，美国将继续维护在“印太”地区的同盟体系，并重塑美国在此地区的领导力。

　　仅仅依靠盟友并不足以保持持久而有效的印太均势，不断加大的力量失衡要求美国在中立国家中拓展强有力的新伙伴关系，尤其是利用一些国家与中国的矛盾拉拢它们，包括越南、菲律宾、缅甸等。特朗普政府特别重视该区域内另外一个新兴国家——印度，并将美国原有的“亚太再平衡”战略修正为防范范围更加广泛的“印太”战略，以图进一步加强美国遏制中国崛起的力量，实现“印太”地区内部的力量平衡。为了维护在南亚和印度洋区域的主导地位，印度也希望抵御来自中国的挑战，这正迎合了美国在“印太”地区执行力量均衡战略，使其主动成为地缘政治棋手，可以说两者相谋而合。特朗普政府意图将“印太”地区整体规划，打造自由民主价值观纽带，形成以美国为主导的美、日、印、澳的新合作框架，在“印太”地区内部扶持符合美国利益的中间力量与中国竞争。特朗普政府还特别鼓励有抱负的盟友和合作伙伴要自觉成为地区内安全产品的供给者而非单纯的消费者，以此遏止不利于美国的“印太”地区力量均衡态势。

　　美国希望通过“印太”战略重塑自身在经济和政治方面的优势，扭转因硬实力和软实力相对衰落而引发的“印太”地区力量失衡状况，这是美国扭转安全失衡、重新提升安全度和实现安全感的基础。

　　(二)从安全失衡到安全平衡

　　在美国看来，朝鲜核武和导弹开发，以及中国军事实力的提升使美国及其盟国和战略伙伴正在失去安全感并降低了安全度，“印太”地区正在失去安全平衡。特朗普政府的“印太”战略因此制定了两个安全目标：一方面，消除朝鲜核武和导弹开发对美国及其盟国所带来的威胁感;另一方面，降低中国军力发展和势力扩展对美国及其盟国带来的安全影响，在总体上增加美国及其盟国以及“印太”地区的安全感，实现安全平衡。

　　朝鲜近年来的核技术和导弹技术发展明显加速。金正恩上台以来至2017年年底朝鲜共进行86次导弹试验，4次核试验(分别发生于2013年2月12日、2016年1月6日、2016年9月9日、2017年9月3日)。美国认为，朝鲜核武技术正逐步接近成功自主研发带有核弹头、能够打击美国本土的洲际导弹，这严重威胁到美国及其盟国和伙伴的安全。对此，特朗普政府坚持遏制和制止朝鲜核武和导弹的开发进程，消除朝鲜核技术和导弹技术发展给“印太”地区所带来的不安全状况。特朗普政府旨在通过外交手段、经济制裁和军事威慑等迫使朝鲜停止导弹和核试验，消除朝鲜政权寻求核武所带来的威胁。特朗普将此称为“极限施压”行动并指出，“历史经验告诫我们，妥协退让只会带来侵略和挑战，我不会重蹈覆辙置美国于不利之地”。在经济方面，由于美国的强力推动，仅2017年一年间，联合国安理会就通过了五项有关朝鲜的决议，其中四项决议涉及制裁朝鲜事宜。联合国安理会第2356、2371、2375、2397号决议基本禁止了所有朝鲜公开的出口项目，并禁止个人和企业向朝鲜投资并冻结现有资产，将朝鲜成品油每年进口削减至50万桶，原油进口上限为400万桶。美国还单方面追加制裁，如2017年9月20日，特朗普签署总统令——美国将禁止同任何与朝鲜有贸易往来的企业、个人及金融机构进行商贸活动。此次制裁范围涵盖朝鲜的建筑业、能源业、金融业、纺织业、信息科技业、制造业，以及海运和贸易网络。在军事方面，仅2017年一年内，美韩先后进行“关键决断”和“鹞鹰”联合军事演习、“安静鲨鱼”反潜军事演习、“灵活巨人”多国导弹防御同步试验、“警惕王牌”联合空中军事演习等多项军演。2018年5月11日，美国针对朝鲜的“超级雷霆”军演直接断送了原定于5月16日举行的朝韩高级别会谈。特朗普政府对朝鲜持续施压的目的在于以压促变，威慑朝鲜政权以激将朝鲜，借机消除美国所认定的朝鲜威胁。

　　在美国看来，朝鲜是中国的前沿阵地，朝核问题与中国密切相关。消除朝鲜威胁也在某种程度上能够削弱中国的军事实力。在“印太”地区，美国公开的导弹防御战略表面上针对的是朝鲜，实际上剑指中国。因为朝鲜实际所拥有的核能力并不足以对美国本土造成有效打击，以应对朝鲜核威胁和维护盟友安全为借口所部署的“萨德”系统，因其与中国地理上的邻近而对中国的威胁最大。很显然，美国强调朝鲜核威胁的真实目的是为了借机抵消中国的核报复能力。在大肆渲染朝鲜核威胁的同时，美国对华转向“战略威慑”，除了部署导弹防御系统以外，特朗普政府还将强化美国在“印太”地区的海上军事力量，以维持该地区内有利于美国的安全秩序。海上武装是美国展示自身军事优势的重要一环，也是其执行海外均势制衡战略的重要基础。为此，特朗普政府认为必须增加在“印太”地区的海上力量。在中国南海岛礁争议降温的大背景下，美国试图借助“航行自由”来展示军事力量。

　　2017年春季，特朗普批准了美国国防部关于定期在南海开展“航行自由行动”的全年计划，以应对“中国过度的海洋权益主张”。2017“航行自由行动”全年计划获得批准后，以后每次行动无需再征询白宫意见。在此前提下，美国海军大幅增加在南海的“航行自由行动”次数，以维护航海自由权利为由，频繁派遣航母战斗群前往南海海域以增强美国在“印太”地区的海上存在。随着中国岛礁建设的扩大，美国也试图将“航行自由行动”扩展到岛礁所属海域内，试图威慑中国在南海海域的军事部署。

　　此外，特朗普政府还努力加强国家军事力量建设，大幅增加军费，采取冷战时期类似里根总统的对苏战略，试图挑起军备竞赛以拖垮中国。特朗普政府上台之初就公布了2018年预算蓝皮书——《美国优先：使美国再次伟大的预算纲要》。其中，国防预算增幅最大，预算申请额度为6390亿美元，比上年度增加520了亿美元，增长幅度为10%。同时特朗普政府还要求取消国防自动减支政策。在2018年2月初，美国参众两院正式通过了2018年、2019年两年的联邦预算法案，并宣布自2011年以来针对国防项目执行的自动减支政策正式取消。特朗普政府有以军备竞赛拖垮中国的意图。2017年的《美国国家安全战略》报告宣称，“为了应对竞争者和对手的野心和能力”，美国“必须对国防关键能力进行现代化，针对性地、有计划地增加人员和平台满足关键能力的发展”。美国旨在保持自身优势的同时让对手付出高昂军备更新代价的意图一目了然。

　　(三)从体系失衡到体系平衡

　　在体系维度上，特朗普政府“印太”战略的主要目标是通过各种措施和手段恢复“印太”地区内部的制衡态势，以防范和遏制中国崛起，始终保持美国在“印太”地区乃至全球范围内的战略优势，以维持美国的印太霸权体系和全球霸权体系。

　　特朗普政府于2017年年底至2018年年初期间，先后公布了三份国家安全报告——《美国国家安全战略》、《美国国防战略》、《核态势评估》，这些报告的字里行间展现出美国对大国竞争的重新重视，反映出特朗普政府试图在地区和全球战略局势上谋求扭转美国颓势的理念。冷战结束后，美国具有极大的战略优势，世界处于“美国治下”的单极体系之中，由此美国陷入战略迷茫期，究竟是介入还是退回?是扩展还是收缩?对于美国介入世界事务程度的问题，美国国内一直存在着战略扩张和收缩两大派系。由于近年恐怖主义袭击频繁，扩张派最终占据主导。美国先后进行了阿富汗战争和伊拉克战争。但由于美国在反恐战争中的盲目扩张，承受了巨大的军事负担，伤亡人数不断增加，军事支出不断增长。自2001年到2018年4月间，美国在阿富汗战争中的死亡人数累计达到2197人，在伊拉克战争中的死亡人数累计

　　达到4541人。2001年到2017年间，美国在阿富汗战争和伊拉克战争中分别累计花费8774亿美元和8191亿美元。而盟友们则始终保持“搭便车”心态，甚至还对美国霸权的扩张心怀恐惧，萌生敌意。这使美国陷入霸权国衰落的陷阱中，如今美国正遭受追求过度霸权而带来的恶果。

　　在美国相对衰落的同时，中国被美国视为强有力的挑战者，是对美国霸权体系的巨大威胁。一方面，中国发展模式的成功正在挑战美国发展模式的主导地位;另一方面，中国的崛起干扰到美国对“印太”地区的经济和观念渗透。因此，中美两国很容易陷入紧张的冲突之中。为了应对中国的崛起，扭转美国在印太的霸权颓势，在区域均势制衡的战略原则指导下，特朗普政府出台的“印太”地区战略主要由以下三个核心部分组成。

　　第一，推卸责任。特朗普政府要求日本、韩国等“印太”地区盟国更多地承担起自身安全防务责任。特朗普多次表示希望盟友能够承担更多的责任和义务，对彼此之间的防务分摊进行再分配，为美国提供的安全保障服务承担更多费用。这样美国可不再担心因承担高昂的安全防务费用而被拖垮。“印太”战略的核心是倚重地区内国家来平衡中国。这些被倚重的国家，如日本，其本身也在极力寻求成为地区大国，建立自身的安全武装力量甚至是获得核武器。一方面，美国与盟友保持适当的距离，从而缓和区域内的紧张局势，避免不必要的直接对抗。另一方面，通过盟友建立与中国之间的缓冲区，使区域内各国的目光放在彼此身上，从而实现霸权国自身负担和责任的转移。美国有望因此获得充分的实力和机会成为“印太”地区的离岸平衡者、安全调节者和体系塑造者。

　　第二，谨慎介入。谨慎介入的核心是避免美国卷入印太不必要的战争或冲突中。战争只是获取利益的手段，因此在进行地区介入时，美国一般要严格区分不同重要程度的国家利益。如果利益界限模糊，将会导致美国卷入不必要的冲突或战争中，损耗自身的实力。谨慎介入虽然要求美国不必事事干涉，但一旦本地区国家无力制衡挑战国，或者美国认为其在关键区域的利益受到损害时，必须适时进行武力介入。谨慎介入的另一个目的是节约使用美国赖以维系霸权的资源，并减少由美国称霸所引发他国的恐惧感，同时利用美国的地缘优势，使区域内国家对彼此的安全疑虑超过对美国的安全疑虑，由此获得利益最大化。特朗普政府的“印太”战略总体上将保持相对克制，倾向于采取“引而不发”、“议题联动”的策略模式同中国讨价还价，如在商贸谈判中对中方提出诸多不合理要求，并以此为筹码与中国政府谈判。

　　第三，维持优势。保持实力优势是执行均势制衡战略的基础、前提和目标。美国的经济和军事优势是其有效控制整个世界的硬优势，其政治制度、经济模式、价值观则是美国认为的软优势。这些优势统合起来再加上有效的均势制衡战略，有可能成功塑造美国在全球和地区的战略优势。特朗普政府的“印太”战略的核心正是通过利用盟国和合作伙伴来对中国实施牵制，以达到转嫁责任、塑造美国战略优势的目的，从而实现“印太”地区有利于美国的体系平衡。在具体布局上，特朗普政府试图将亚太包围圈扩大成印太包围圈，加强遏制中国势力扩展的第一岛链，将中国的影响力尽可能压缩在中国大陆和近海内。

　　特朗普政府“印太”战略的优先行动

　　由于“印太”地区的国家众多，安全局势复杂，“印太”战略以美国作为力量平衡者、安全调节者和体系塑造者的多重身份参与“印太”地区事务之中，试图对冲“印太”地区体系内影响美国霸权地位的不利因素，以扭转体系的力量失衡、安全失衡和体系失衡态势。为了实现“印太”地区力量平衡、安全平衡与体系平衡三个基本目标，特朗普政府积极推进经济、军事与安全、政治及战略领域内的优先战略行动，应对来自“均势破坏者”、“安全破坏者”和“战略竞争者”对“印太”地区体系的挑战。

　　(一)优先经济行动

　　特朗普政府的优先经济行动是其他领域优先行动的基础和前提。优先经济行动的目的在于扭转“印太”地区的力量失衡，重塑美国的经济优势，进而加强美国的整体力量优势，维持美国作为“印太”地区的力量平衡者角色。

　　优先经济行动包括国际和国内两部分。在国际层面，特朗普政府采取贸易保护主义和逆全球化政策，从多边主义转向单边主义，甚至减少或拒绝向国际社会提供公共产品，希望借此能够提升美国企业的竞争力并改善美国经济状况。在贸易政策方面，特朗普政府谋求改变美国在贸易领域的“不平等”、“不公平”局面，试图构建“公平对等”的贸易关系。特朗普政府在“印太”地区优先经济行动中的贸易保护措施和反倾销、反垄断调查，同样也涉及日韩澳等美国的印太盟友，表面看起来并非仅仅针对中国，但如何应对与中国的贸易冲突才是其贸易保护战略的核心，因为只有中国才有能力改变“印太”地区的力量结构。这也是当前中美发生贸易冲突的主要原因。保护性关税、反倾销反补贴调查和汇率，这三者将成为特朗普优先经济行动的有力工具。在逆全球化政策上，特朗普政府连续退出多个国际合作组织，放弃多边主义，如退出联合国教科文组织和《巴黎协定》等，向世界昭示其拒绝无偿或低成本提供国际公共产品的态度。优先经济行动使美国放弃了国际合作引领者和体系建设者的身份，回归经济民族主义，其目的是维护美国的霸权地位。在特朗普政府看来，“只要美国自身强大了就不用担心其霸主地位受损”。

　　在国内层面，优先经济行动的目的是重振制造业，提升美国的竞争优势，促进美国经济增长。在具体措施上，特朗普政府正在加强对本国经济活动的指向性干预，包括税改政策、金融去监管政策、宽松货币政策、扩大基建规模以及移民政策，它们共同组成国内层面的优先经济行动。税改政策的目的在于为美国企业和家庭降低税负，吸引外资和扩大国内消费以提振经济;自由的金融监管和宽松的货币政策是为其财税政策服务的，低利率的货币政策将推动投资规模;扩大基础设施建设规模则为游资创造合适的接收对象;移民政策则和收入分配政策相结合，目的在于为美国民众创造更多的就业机会，从而改善收入差距现状。可以看出，国内优先经济行动明显受传统供给学派的影响，与“里根经济学”多有重合之处，但两者所面临的美国经济结构问题却完全不同，这也决定了特朗普政府有所区别的行动策略。

　　(二)优先军事与安全行动

　　军事与安全优先行动是美国推进战略优先行动的保障，其主要矛头直接指向中国及与中国关系特殊的朝鲜，美国欲继续以安全调节者的身份维持印太安全秩序，甚至将美国“太平洋司令部”更名为“印太司令部”，目的在于扭转“印太”地区的安全失衡状况，以保持美国在“印太”地区秩序中的军事优势。具体优先军事与安全行动如下。

　　第一，加强与盟友、合作伙伴的长期军事关系，共同建立强大的联合防御网络。在美国眼中，朝鲜是中国的前沿阵地。为应对所谓的“朝鲜威胁”，美国政府加大了与韩国和日本在导弹防御方面的合作，谋求构筑东亚地区导弹防御系统。早在2012年，美国国防部就提出要以美日韩和美日澳两个三边同盟机制为基础建立亚太地区反导系统，在美国的盟国和海外基地部署导弹拦截器和雷达系统。朝鲜连续的核试验迫使犹豫不决的韩国“痛下决心”与美国签署反导系统协议。“萨德”系统入韩可谓“一箭双雕”，既威胁朝鲜，也威胁中国。“萨德”为美国反导系统进入安全形势复杂的东亚地区开了先河。

　　为了进一步防范所谓“中国崛起威胁”，除加强原有印太同盟体系外，美国政府尤其重视拓展与印度的军事关系，通过军售、军演、军事交流等方式加强与印度的防务合作，提升彼此之间的战略关系层次。美印早已建立“防务政策小组”、“军事合作小组”和“政治军事对话”等防务合作机制。2016年4月，美印完成交易谈判——美国军方可使用印度军事基地，印度可从美获得军事技术。2016年6月，美印联合声明指出美国承认印度为“主要防务伙伴”，“美国将继续推动与印度的技术分享，以达到等同于最亲密盟友和伙伴的程度”。2016年8月，美印签署《后勤交换协议备忘录》，并就《地理空间情报基本交流合作协定》和《通信互用性和安全协议备忘录》进行商谈，试图分享涉及中国的安全情报。美印还启动涉及生化防护服、移动混合动力发电站、下一代无人机和情报监视舱等高精尖技术的“先驱项目”。

　　2017年6月，特朗普政府向印度出售22架“天空守护者”无人侦察机，这是美国首次将此机型售给非盟友国家，印度将这笔军购案视为两国加强防务关系的重要标志。近来印度无人机多次在中印边境刺探军情，这都与美国的技术支持有关。莫迪在中印洞朗对峙期间访美的重点也在防务方面。除此之外，美印还借助不断增加的联合军演来提升双方的战略伙伴关系。如表3所示，美印联合军演行动正在向陆海空三军部队扩展。

　　此外，在2017年一年内，美国就有多位政府高官到访“印太”地区，如美国国防部部长马蒂斯、时任国务卿蒂勒森、副总统彭斯、总统特朗普等纷纷出访韩国、日本、菲律宾、澳大利亚、印度等国。如此高级别、密集的访问正是为推进美国优先军事与安全行动做说服工作。

　　第二，加强在西太平洋海域的军事存在。2017年1月9日，美国海军发布《水面部队战略——重返制海》文件，提出“重返海洋控制”计划。

　　2017年5月17日，美国海军再发布《未来海军》白皮书，将此计划上升为未来美国海军发展的核心建设理念，要求美国海军在远海、近海和濒海海域确保优先控制力，其实施区域主要在西太平洋和印度洋。早在2007年10月，美国就曾宣布转变海军战略中前沿军事力量的存在方向，由大西洋地区转向西太平洋和印度洋。2017年，美国军方发布的战略文件则更加重视西太平洋中存在的所谓“中国威胁”。美国还逐步加大对西太平洋海域关键区域的军力投入。2017年6月，美国国防部部长马蒂斯宣称，美国要加强美军在太平洋地区的投入部署，同时增强战略武器核潜艇的数量，确保航母编队有足够的核潜艇防护能力，至少保持单艘巡航导弹核潜艇的海域活动;增加部署两栖舰艇、海上运输舰和海上快速补给舰，从邻近海军基地调派兵力，增强向东亚地区投射武力的能力。

　　第三，试图借助台湾问题和南海问题牵制中国。特朗普政府正试图进一步加强“美台”关系，向台湾提供防卫手段和威慑力量，提升双方军事交流的层级，实现实质性的地区军舰互访。另外，美国政府试图加大对台湾地区军售的质量和规模。据美联社报道，美国国务院于2017年6月29日批准向台湾地区出售总额价值14.2亿美元的武器和技术.特朗普政府还试图借助台湾地位问题挑衅中国，迫使中国牺牲部分利益换取美国对台政策的调整。

　　2018年3月，特朗普签署《台湾旅行法》，全面解禁美国官员到访台湾地区的层级，同时也解禁台湾当局人员到访美国官方机构的限制。此法案严重触犯了中国的核心利益。至于南海问题，美国更加重视中国的海军现代化进程和远洋作战能力，担忧中国在局部制海权上的强劲竞争力。而中国在南海地区的岛礁建设则进一步刺激了美国情绪，中国被其视为修正主义者，将对美国航行自由造成威胁。为此，美国经常以“自由航行”为借口派遣航母战斗群进入南海海域，定期进行西太平洋海域巡航，显示其对相关海域的控制力，以增强在本地区的军事存在感，挤压中国的战略空间，让南海问题进入美国预设的轨道。美国军舰甚至进入中国所属南海岛礁12海里海域，借此否认中国对其相关海域的领海主权。

　　(三)优先政治与战略行动

　　特朗普政府政治与战略优先行动是为了扭转美国在印太体系的失衡态势，重塑美国作为印太秩序塑造者地位并主导印太秩序，逐步提升并加固美国在“印太”地区的战略优势，继续维持美国在印太体系的霸权。美国优先政治与战略行动的着眼点是“印太”地区的盟友和伙伴。

　　第一，巩固现有“印太”地区不同的双边同盟体系是优先政治与战略行动的首要目标。美国在“印太”地区现有同盟体系中，日本和澳大利亚是美国印太安全网络的两大关键角色。日本对美国的“印太”战略有着强烈的推动意向，是美国印太同盟体系的第一层级。2016年8月，日本首相安倍晋三在非洲开发会议上提出“自由开放的印太”战略构想。2017年2月，安倍在访美期间积极向特朗普兜售这一倡议。澳大利亚也十分重视“印太”战略，属美国印太同盟体系的第二层级。2017年的《外交白皮书》将“维持开放包容的“印太”地区”视为澳大利亚安全与繁荣的首要目标。实际上，美国的“印太”战略框架提升了澳大利亚在美国同盟体系中的重要性。澳大利亚也希望在其中发挥更大的作用。可见，日澳两国都很愿意追随甚至配合美国推进政治与战略优先行动。韩国则是美国印太同盟体系的第三层级，是美国应对朝鲜半岛危机和牵制中国的关键一环。泰国和菲律宾是美国印太同盟体系的第四层级，是美国极力争取的对象，至少希望它们在中美之间保持中立，不要偏向中方一侧。印太同盟体系是美国“印太”战略的基础。

　　第二，在发展同盟关系的同时，特朗普政府还在“印太”地区拓展五大战略伙伴关系——美印关系、美印尼关系、美马关系、美新关系和美越关系，而美印关系是美国“印太”战略五大伙伴关系的支柱，是美国推进“印太”战略能否成功的关键。特朗普政府将印度洋和南亚地区正式纳入美国对华战略的整体规划，构筑美日印澳战略框架，其核心目的是拉印度以制衡中国，同时也“利用中印两个发展中大国的矛盾防止发展中国家的整体崛起，而且还可以利用中印这两个亚洲大国的矛盾防止亚洲的整体崛起”。2017年11月12日，美印日澳四国外交官在马尼拉会晤，这是美国在宣布重建“四方安全对话”机制后的首次官方会面。2017年11月15日，特朗普在白宫讲话中总结其印太之行的成果和目标，特别提及印度、澳大利亚和日本在建设开放自由“印太”地区的重要性，并将印度放在了首位。2017年12月，《美国国家安全战略》报告正式用“印太”取代“亚太”，该报告特别强调印度在“印太”地区和全球的重要作用，正式提出美日印澳的四边形合作机制。这与日本安倍力推的美日印澳“民主安全菱形”集团相契合，美日印澳似乎找到了针对中国的“共同安全利益”。

　　第三，特朗普政府还可能在现有同盟体系和伙伴关系的基础上，大力推进以美国为中心的多元三边地区安全合作机制，“美日印三边军事经济安排”、“美日澳三边外交安全框架”、“美日韩三边情报共享系统”等。美日印三边军事经济合作机制将参照“马拉巴尔”年度军事演习的模式使其制度化、常态化，并且推动三方就地区重大安全问题将采取一致立场。同时，深化日印之间的经济合作，加强美日、美印战略关系并推动日印双边经贸联系，实现“印太”地区内同盟关系与伙伴关系的自洽与融合。美日澳机制和美日韩机制分别针对南太平洋地区和东北亚地区。美日澳合作机制的重心是“在美国的作用力和反作用力的影响下”，“战略支点国家加快实现与美国的战略对接”，充分发挥日本和澳大利亚的战略支点作用，巩固并加强南太平洋地区的安全利益，并以此为基础引导日澳参与在南海地区的竞争，并在维护海洋航行自由和领土争端上集体发声。美日韩机制的现实需求是解决朝核问题，更深层次的目的是化解同盟体系内部不同国家间的矛盾，防止出现盟友内耗，同时借助朝鲜半岛的局势阻止中韩的合作势头，打压中韩的合作空间。

　　特朗普政府“印太”战略的思维逻辑与战略风险

　　特朗普政府的“印太”战略实质上交织着现实主义、保护主义与实用主义，其战略核心在于美国优势观念，目前看来存在很大的战略局限和可能的战略风险。

　　(一)特朗普政府的现实主义、保护主义与实用主义

　　受特朗普个人特质的影响，“印太”战略带有鲜明的现实主义和保护主义色彩，这两者结合即表现为实用主义。第一，特朗普崇拜实力，带有鲜明的现实主义倾向。特朗普早年曾在“纽约军事学校”就读，在军校内部严格的纪律管理和等级体制影响下，特朗普树立起对军队和军人的崇拜，练就了“军人的意志和性格特征，刚硬有力，行动力强”。这种情结和性格直接导致其当选总统后对军事力量的重视。特朗普认为，外交政策必须以强大的实力作为坚实的基础，在关涉美国重大国家利益的问题上敢于使用武力。只有强化军事力量并充分利用其优势，才能对世界上其他大国形成巨大威慑，才能够使其他国家不敢轻易冒犯美国的权威。这就是特朗普在东亚不断对朝鲜实行高压政策的根源所在。

　　第二，鲜明的保护主义倾向。特朗普所强调的美国利益优先，首先着眼于物质利益，尤其关注美国对外贸易平衡。美国国内普通民众反全球主义的“市场”是特朗普赢得总统大选的重要原因，特朗普上台后所制定的税收政策、移民政策、贸易政策等都带有明显的保护主义倾向，这些政策针对性地回应了选民的要求，美国全球性的利益让位于美国的国内利益。特朗普政府还试图推动美国经济向实体产业回归，将矛盾焦点放在与美国存在巨大贸易逆差的国家，尤其是中国身上，以重新协商谈判贸易协定、反倾销反补贴调查、加收巨额关税等方式实现对本国产业的保护和扶植。特朗普所坚持的保护主义原则实际上是对美国国内经济恢复乏力、对外贸易持续巨额逆差和国力相对衰落的多重反应。

　　第三，实际政策操作中的实用主义。一方面，其外交策略带有鲜明的“商业逻辑”。特朗普的商业背景使其善于利用欺骗、谈判和利益交换的手段达成最终目的。特朗普对盟友的“搭便车”行为十分不满，认为美国与其盟国之间应该根据“互惠原则建立新的伙伴关系”。其思维逻辑是：如果美国军队为盟国提供安全保护，那么盟国就必须付出相应代价。简单来说，要么选择向美国提供军费，要么自行承担维护自身的安全责任。特朗普的商业逻辑还体现在外交议题的制定上，如他倾向于采取直接的议题联动策略，迫使对手妥协屈服，实现利益最大化。因此，在握有绝对军事优势的前提下，特朗普倾向于使用武力来达到目的。另一方面，特朗普否定多边机制和非传统安全合作，具有鲜明的“反建制派”特征，惯于打破常规，较为依赖个人能力而非团队协作。作为“反建制派”的代表人物，特朗普上台之初就宣布退出TPP，还威胁要退出《北美自贸协定》。在特朗普看来，多方妥协达成均衡的多边安排显然有损美国利益。在非传统安全领域，特朗普也表示不希望受到环境保护、替代能源开发及教科文组织等国际非传统合作机制的制约，束缚美国的决策自由。

　　(二)特朗普政府的全面优势观念

　　特朗普在竞选时所提出的口号是“让美国再次伟大”。最近，美国三份国家战略类报告文件中所提及的国际形势，都默认美国霸权相对衰落是美国制定未来国家安全战略的重要前提，特朗普政府通过参考历史上霸权国衰落的历史经验，专门制定了应对中国崛起的“印太”地区均势制衡战略，其核心是保证美国优先和全面优势，确保美国的称霸地位不动摇。特朗普上台前，美国依然能够以极大的战略耐心、通过全球化的自由主义经济制度来“社会化”中国，使得中国成为美国的利益相关者和全球经济秩序的支持者。但中国的快速崛起及其对地区秩序和世界秩序的影响打破了美国的战略构想，甚至有人认为，“美国支持中国崛起和融入战后国际秩序将使中国自由化”的观点有误。尤其是2008~2009年次贷危机后，美国在与里根政府时期的对苏战略相吻合。二战后，国际上出现了以美国为首的西方阵营和以苏联为首的东方阵营，在这两大阵营的对抗中，美国始终谋求对苏联的全面优势。1964年，时任美国国防部部长麦克纳马拉提出的相互确保摧毁的核威慑战略就是在该理念指导下的产物。

　　1981年里根就任总统后优先解决滞涨问题，实行减税、小政府、放松商业管制政策，并增加军事预算，推进以实力求和平战略，以图恢复美国的经济和军事力量与苏联展开竞争，重建美国的全面优势。里根在其总统第二任期内致力于“重整军备、重振国威”，并提出了为夺取战略优势的“星球大战计划”。1986年3月14日，里根在向国会提交的对外政策咨文中提到，“美国有两个政策工具：经济活力与军事力量。我选择在‘低烈度战争’中使用军事力量来维护美国的全球利益”。这与特朗普政府的当前政策如出一辙，特朗普主义与里根主义不谋而合。特朗普同样注重经济优势和军事优势，提出“以实力求和平”的战略。他声称，要通过重振美国经济、重建美国军队、保卫美国边境、保护美国主权和推进美国价值观来推进“美国优先”，使美国再次伟大，使美国人重拾信心。特朗普认为，世界处在一个竞争的时代，是一个持续的竞技场。由于竞争对手在全球范围内大肆破坏美国利益，美国将回应世界各地日益增长的政治、经济和军事竞争。美国需要通过一系列优先行动积极参与竞争，并在长期的竞争中获胜。

　　(三)特朗普政府“印太”战略的局限与战略风险

　　由于特朗普政府印太均势制衡战略本身存在很大的局限，甚至还潜藏着令人却步的巨大战略风险，“印太”战略可能并不会像制定者当初所设想的那样能有效地制衡中国崛起。

　　1.“印太”战略的局限性

　　第一，特朗普政府的“印太”战略只顾及自身，无视其他国家的利益，是一种完全自私的地区战略，美国已不是昔日开放和自信的美国。例如，在防务责任方面，美国与盟国争论不止;在经贸关系上，美国与盟国、战略伙伴和中国等国家论战不休。特朗普还质疑由美国主导创立的国际制度和联盟体系，他认为，“同盟关系是负担，多边协议束缚了美国手脚，美国没有必要在全球各个地区都保持强有力的军事存在”，美国在防务责任上承担了不公平的比例负担。在经贸关系上，特朗普政府过于关注实用，近乎放弃了对美国软实力的经营，其“印太”战略罔顾国际规则和义务责任，而视其为追求国家利益的工具和筹码。

　　第二，特朗普政府的安全战略深陷冷战思维和传统安全观念的窠臼，对世界安全秩序造成了冲击。特朗普上台后放弃了自冷战结束以来美国一直主张的大国合作原则，宣称世界重回大国竞争态势。2017年的《美国国家安全战略》和2018年的《美国国防战略》充满冷战思维，将中国与俄罗斯、伊朗、朝鲜、“伊斯兰国”并列，视中国为战略竞争者，认为中国对美国及其盟国安全构成挑战。特朗普政府推出的国家安全战略和综合性地区战略具有零和博弈的对抗性质，这无疑会对大国战略关系、地区安全局势和世界安全秩序造成巨大冲击，为未来世界稳定、安全与和平埋下隐患。

　　第三，特朗普政府的战略将弱化美国的软实力，其全面优势观念可能将导致美国逐渐丧失其国际秩序的领导力和引领力。自建国以来，“天赋使命”观念对美国外交战略造成了深远的影响，美国始终拥有拯救世界、维护世界和平的使命感。但现在特朗普政府却视这种使命感为负担，无视对世界多边主义制度的承诺，主张“美国优先”和美国全面优势，正在挥霍美国历届政府通过不断努力所获得的优势，也许放弃美国价值观正是美国领导力终结的标志。

　　2.“印太”战略面临的三大风险

　　第一，美国政府的财政风险。“印太”战略“规模宏大”、“目标高远”，受美国债务、财政和贸易赤字等因素的制约。特朗普政府继承了美国历届政府所累积的巨额债务，2016年的美国政府财政预算赤字为5850亿美元，2017年为6650亿美元，2018年预计将达到6700亿美元。在此背景下，特朗普在其执政期间将会面临多次债务上限危机。2018年1月19日，由于政府临时支出法案未获参议院通过，特朗普政府在就职一周年之际面临停摆，虽最终以签署增加支出、暂停债务上限的预算协议而告结束。债务上限危机既是美国政府财政的历史遗留问题，又是现任政府面临的难题。如果债务上限不提升，“印太”战略将缺少财政支持，而提高上限或者延长债务上限的期限，则会引发连环债务，从而加剧债务危机的风险。巨额的财政赤字是特朗普政府实施“印太”战略的又一隐患。由于美国缺乏长期规划的对外政治干预，以及在宽松监管下的金融扩张风险的累积与爆发，这些都是美国财政赤字的主要根源。在大选前和执政初期，特朗普曾宣称要收缩海外战略，缩减国防开支以减少赤字。然而从特朗普执政一年多的海外军事行动来看，美国不仅没有收缩，反而多次在中东进行军事打击，并不断提升东亚军事威慑力度，大幅增加军事开支。2018财年美国国防预算申请额度为6390亿美元，在正式确定的财政预算案中，2018年国防预算总额为7000亿美元，2019年美国国防支出上限增加850亿美元，国防预算为7160亿美元。由于特朗普政府实施地区均势制衡战略，其执行的基础是“以军事实力求和平”，美国必须保有空军和海军的相对优势，以确保战略通道畅通，使美国能够及时介入任何地区的冲突。这无疑仍需保持高额的投入。巨额的贸易赤字也使特朗普政府“印太”战略面临很大风险。2017年，美国商品与服务贸易逆差是5684亿美元，其中，对华贸易逆差是3750亿美元。特朗普不顾国际社会的反对一意孤行，致使美国对外关系紧张，甚至在中美之间制造贸易战，使两国关系面临不确定性。无论贸易战是否发生，其举措都会进一步影响美国和全球的经济增长，增加中美经贸和世界经济的风险，美国的财政和贸易赤字也恐难减少。

　　第二，特朗普逆全球化措施面临与“全球对抗”的风险。2017年1月，特台之初立即宣布退出TPP;2017年6月，特朗普以美国就业代价过高为由宣布退出《巴黎协定》;2017年9月，特朗普在出席联合国机构改革会议时表示，包括联合国在内的国际机构不能为美国利益服务，美国将削减联合国会费2.85亿美元2017年10月，美国国务院宣布退出联合国教科文组织;2017年11月，特朗普表示可能终止与加拿大、墨西哥签订的《北美自由贸易协议》。特朗普政府的这一系列与“全球化为敌”的优先行动，采取排外性质的双边主义和自利的单边主义，抛弃了美国长期坚持的多边主义协作框架，这有可能带来示范效应，使其他国家领导人和利益集团也将采取逆全球化行动，从而加速全球国际多边合作体系的动荡，甚至崩溃。这无疑将损害美国在全球的联盟体系和战略伙伴关系体系，对美国的“印太”战略百害而无一利。

　　第三，美国与中国对抗的风险。“印太”战略的主要目标是中国，目的是遏制中国。特朗普似乎要尽一切力量来围堵中国。即使是在中东局势复杂多变，美俄关系不断恶化的背景下，特朗普也没有“忘记中国”——积极推出“印太”战略，首次在官方文件中正式将中国视为“战略竞争对手”，高调宣布贸易关税清单等，摆出要和中国一决高下的架势。实际上，中国并没有与美国对抗的任何意愿，始终强调要处理好与美国的关系。习近平主席多次为中美关系提出创新性思维：“中美新型大国关系”、“不冲突不对抗，相互尊重，合作共赢”、“太平洋足够宽大，能容得下中美两国”、“有一千条理由把中美关系搞好，没有一条理由把中美关系搞坏”等。中国希望中美两国跳出大国崛起陷阱，而特朗普似乎有些背道而驰，陷入“修昔底德陷阱”而不能自拔。特朗普激化地区矛盾的优势行动带有明显的冒险性质，面对身处国际体系内且业已成为体系合法成员的中国，美国一意孤行的霸权战略将可能带来极大的战略风险。这种“比胆量”的游戏会造成双方皆损的零和结局而难以达成预想的结果。美国遏制中国和触碰中国底线的倾向将逼迫中国展开反击，很可能导致印太均势制衡演变为印太中美间的地缘对抗。

　　结论

　　面对“印太”地区的失衡态势，特朗普政府试图通过均势制衡战略来遏制中国，扭转不利于美国的失衡态势，重塑美国在“印太”地区乃至全球的霸权秩序。虽然美国的“印太”战略基本找准了美国外交政策中长期存在的一些弊端，如偏重多边主义和国际制度、对盟国和合作伙伴的负担过重、滥用军事手段、美国经济结构失衡等，但特朗普政府扭转美国政策方向的幅度有矫枉过正之嫌。基于“印太”战略的基本目标，特朗普政府试图借助各领域的优先战略行动，对“印太”地区的力量结构、安全结构和体系结构进行调节，使美国摆脱当前在“印太”地区的失衡困境。但其优先战略行动很有可能使美国错失霸权机制自我革新的机遇，美国有可能失去作为“印太”地区的力量平衡者、安全调节者和体系塑造者角色，进而失去在“印太”地区的霸权地位，最终彻底丧失其世界霸权和“仲裁者”的地位。由此看来，美国不仅不能成为“印太”地区和世界秩序的建设者，反而可能成为地区秩序和全球秩序的破坏者。美国的战略优先行动或预示着未来数年印太秩序和世界秩序的大变革。