无论从广度还是深度上讲，全球难民危机都是一个宏大而复杂的问题。国际法将难民(refugee)定义为“有充分理由担心遭到迫害”的人。对这些人来说，回家是不安全的，因此，他们越过母国的疆界进入到邻国境内。现今，全球难民大约有2500万，这意味着这些人被迫离开母国进入邻国或第三国，并在那里申请难民身份。全球还有350万避难者(asylum-seeker)，这些人同样离开了自己的国家，不过他们并没有在到达的第一个国家申请难民身份，而是继续前往诸如德国这样的国家申请庇护。因此大约有总数2850万的人口因战乱、迫害和暴力而被迫、非自愿地离开了自己的家园。另外，还有4000万的“国内流离失所者”(Internal Displaced People, IDP)，他们因遭到迫害和暴力等原因而逃离自己的家园，不过仍在母国境内。例如，在难民危机重灾区的叙利亚，因内战逃离至他国的难民约有550万，而叙利亚境内流离失所的人口约有800万。

　　值得一提的是，在1951年以前，国际上并没有公认的难民定义。第二次世界大战后，1951年联合国《关于难民地位的公约》首次提出了“有充分理由担心遭到迫害”这一说法。而在当时，只有欧洲人才有机会申请难民身份。也就是说，这一公约在当时仅仅适用于欧洲人。直到1967年，公约保护的范围才扩大到所有符合难民定义的人。从单个国家来看，美国直到1980年才完全通过了难民法案。由此不难看出，直到二战结束后，国际社会才有了对难民正式的定义。

　　难民危机的性质

　　当我们谈论难民危机的时候，不应该只关注危机涉及的人数，更为重要的是，我们需要认清难民危机所带来的问题的性质。

　　首先，难民经历流离失所的时间相当长。二战期间，有些难民经历了长达六到八年的时间才到达其他的国家，这一过程相当漫长且痛苦;但今天难民经历流离失所的时间可能是二战时的三倍。相关的具体数据并不乐观，最短的数据仍显示，当前难民经历流离失所的平均时长为17年。

　　其次，出现了难民向城市聚集的现象。人们经常会问：“你们组织(国际救援委员会)在难民营开展工作吗?”我要指出的是，大多数的难民并不在难民营生活。全球60%左右的难民身处城市地区，他们或者自己租赁住所或者与亲戚、朋友生活在一起。向在难民营生活的难民提供食物、医疗、甚至教育，都是非常容易的事情;但在城市地区要做到这些却相当困难。

　　第三，大量难民都居住在贫穷而非富裕的国家。最近一年来抢占新闻头条的难民危机可能是罗兴亚人的出逃，缅甸军队烧毁了罗兴亚人的家园并将他们驱逐出境，罗兴亚人被迫逃到了贫穷的孟加拉国。如今，全球86%的难民居住在贫穷或低收入国家;只有2%的难民身处美国，8%的难民身处欧洲。在过去的一年半中，乌干达接收了150万来自南苏丹的难民;约旦接收了65万难民;黎巴嫩接收了150万难民;土耳其接收了270万来自叙利亚的难民;巴基斯坦接收了250万来自阿富汗的难民;伊朗大约有80万难民。接收难民的责任在不同国家之间的分配是失衡的，并且大体上看，越是贫穷的国家反而越有可能承担接收难民的责任。

　　第四，全球难民和流离失所的人口中有一半是儿童，但仅有2%的人道主义预算投入在教育上。小学适龄的难民儿童中，一半处于失学状态;而中学适龄的难民儿童中，更是高达四分之三的儿童处于失学状态。去年用于援助难民的联合国人道主义援助预算为260亿美元。不过，在规模可观的人道主义援助中，只有2%的预算用于发展教育，更多的资金用于提供健康保障和食物。这意味着在经历流离失所长达18或20年的过程中，很多难民儿童在青少年时代得不到任何教育。

　　从以上几个方面可以看出，“危机”一词不仅准确地描述了难民问题的规模，更折射了其严重性。

　　内战与逃亡

　　为什么二战结束之后反而比历史上任何时候出现了更多的难民和流离失所者?有学者指出，我们身处一个暴力不断减少的时代，国家间爆发“热战”的可能性几乎为零。这似乎很矛盾：如果暴力尤其是国家间暴力在全球范围内减少了，那么逃离暴力的人也应该相应地减少。为什么现实并非如此呢?因为尽管国家间的战争已经很少发生，但国家内部的战乱却很多。大卫·阿米蒂奇(David Armitage)教授有一本书叫《内战》，其中指出，冷战结束后，内战发生的数量比冷战期间(1960-1989)增长了10倍。阿富汗内战最早由1979年苏联入侵引发，其后的四十年中，内战一直主导着阿富汗;叙利亚冲突是一场内战;索马里和缅甸的情况也是如此。于是问题变成：为什么现在内战比之前更多了?我认为有以下四个原因。

　　首先，很多国家的政治体制无法通过合法的方式分配政治权力。权力分配与安排缺乏合法性是造成很多国家内部冲突的根源，比如在叙利亚、缅甸、索马里和南苏丹。受战乱撕裂的国家和地区没有权力分享的政治体制。

　　其次，冷战结束以来，国际政治体系比以往任何时候都更加分裂。叙利亚危机是反映当今国际政治体系陷入僵局的典型例子。

　　第三，伊斯兰世界内部的混乱也是造成当前流离失所危机的一个重要因素。我所领导的国际救援委员会(International Rescue Committee，IRC)是阿尔伯特·爱因斯坦在1933年为解救受纳粹迫害的犹太人而创立的，它是一个世俗性的组织，致力于帮助所有遭受战乱迫害和苦难的人，无论其宗教信仰是什么。如今，在我们帮助的人群中，45%的人是穆斯林。基于此，我认为造成当前如此大规模流离失所危机的一个重要原因是伊斯兰世界内部的混乱与无序，这种混乱与无序体现在宗教信仰体系、政府治理、以及与外部世界互动等诸多方面。而且，中东地区内部还存在域内冲突，这体现在伊朗和沙特阿拉伯虽都是穆斯林国家，两者却就中东地区的发展蓝图持相互竞争的看法。

　　第四，气候变化导致人口逃离。虽然气候变化所带来的影响相对间接，但我认为它将是未来的一大难题。实际上，出于两方面的原因，我并不太认同“气候难民”(climate refugee)这样的说法。首先，绝大部分证据表明，因气候变化而被迫迁徙的人大多并没有离开母国，把他们归为气候变化导致的国内流离失所者(climate IDP)似乎更加合理;其次，直到目前为止，气候变化还不是促使人口迁徙的单一主要因素，它所来带的是间接的影响——气候变化增加了资源方面的冲突，进而导致了人口迁徙。尽管如此，我还是认为有必要在此提及它的影响。

　　总的来说，上述四点是导致难民危机的主要驱动因素。任何一点都不是短期内导致的，并且任何一点也都不能在短期内得到解决。全球难民和流离失所者的危机是一个长期而非暂时的问题。

　　政治解决手段

　　这场危机的解决办法是什么?一个虽简短但唯一正确的答案显然是：我们要制止战争。对这个问题不存在人道主义的答案，只有政治的答案。每一个人道主义危机实际上都是政治危机：罗兴亚村庄的女性被缅甸军人强奸是人道主义危机，但与此同时也是一场政治危机，正是缅甸军队滥用权力导致了这一危机的发生;叙利亚一半的人口被迫离开自己的家园，陷于流离失所的境地，这不仅是人道主义危机，亦是政治危机。南苏丹和也门的冲突是内部冲突，有时也得到外部力量支持，这也都是政治危机。因此解决难民危机的唯一正确的方法只能是通过政治的手段。

　　那究竟应该如何解决难民危机?我们需要重新重视对外交手段的运用。经济上相对繁荣、政治上相对强大的国家应该在全球外交舞台上发挥更大的作用。如果我们不能有效地应对外交与政治危机，那么难民危机只会愈演愈烈。需要指出的是，在应对全球性的政治危机上，所有联合国安理会成员国都没能尽到应尽的责任。国际救援委员会无法解决难民危机，它只能救治表面症状;而根本的应对之策在于运用政治手段而非人道主义救援。

　　新的人道主义救援模式

　　在政治解决手段缺位的情况下，人道主义部门如何能做得更好?在回答这一问题之前，我先简单介绍一下非政府组织与国际救援委员会。非政府组织自身的组织框架和法律结构独立于政府之外，但它受制于所在主权国家的法律法规。例如，国际救援委员会设立在美国，因此需要在美国法律允许的范围内展开活动。国际救援委员会也接受来自政府的资金，我们坚持独立性，但不代表不能接受政府的资金。国际救援委员会拥有1.2万名雇员和1万名按日计酬工，每年经费大约有76亿美元，其中大约80%的资金来自美国政府、欧洲各国政府和联合国，约20%的资金来自私人、企业和基金会。非常重要的一点是，我们可以自主决策，自主决定是否需要申请政府拨款或者是否进行某项工作。我们的宗旨是帮助所有遭受战乱或灾难的人，帮助他们生存下来、走出灾难并重新掌控自己的生活。国际救援委员会不是反贫困组织，所以我们并不在印度开展工作;但我们会在战乱和难民问题严重的巴基斯坦开展工作。

　　很长时间以来，相关部门都是采用旧的人道主义援助模式帮助难民，这一模式非常简单，它旨在确保难民的生存，直到他们返回各自家园。在旧的人道主义救援模式中，难民只是在短期内经历流离失所。他们住在难民营中，可以从难民营得到食物和医疗保障等人道主义援助，然后他们最终会回到自己的家园。不过，这种模式现在已经不再适用，因为难民处于流离失所的状态会持续相当长的时间，他们并不住在难民营里，最后他们也并不会回到自己的家园(去年只有2%的难民返回家园)。目前国际上还没有专门处理国内流离失所者的高级别委员会，因为解决国内流离失所者的问题本就该是其本国应该承担的责任。以叙利亚为例，叙利亚国内的流离失所者约800万，其中大部分人处于西北部独立叛乱势力或东北部库尔德组织的控制下，无法得到叙利亚政府的管理。然而，并没有国际机构对这些叙利亚国内的流离失所者负责。

　　因此，面对流离失所长期化，流离失所者聚集在城市地区(而非难民营)、难民不准备最终返回家园的现状，旧的人道主义援助模式在今天显然不足以解决难民危机。那么帮助难民的新模式应该是怎样的呢?我认为它应该包含以下四个方面。

　　首先，向难民提供资金。旧的人道主义救援模式给难民提供帐篷、食物与衣物，其前提假设是难民营中不存在市场经济;但如果难民足够多，难民营中同样是存在市场经济的。即使没有货币现金，人们也会开始交换物品。向城市中的流离失所者提供帐篷或者分发食物其效用有限;最好的方式是向他们提供资金，这样他们就能自行决定是否需要购买食物或者衣服。如果一个家庭有很多小孩，那么这个家庭可以选择在孩子身上多花钱;若另一个家庭没有孩子，那么他们可以选择把钱花在其他地方。市场经济中的“自付”(pay your way)能力能够给人带来自主权。向难民提供资金的另一个很重要的好处是：如果给难民提供现金，那他们就会在当地消费，于是部分收益就会流入到当地人手中。设想你住在约旦北部一个有着2.5万人口的城镇，若流入人口没有为本地经济带来任何好处，作为本地人肯定会感到不满。我们做过的一个调查发现，如果难民人口可以为本地带来经济收益，那么难民与难民接收国居民之间的紧张关系就会消解。我们在黎巴嫩的另一项调查发现，给予难民的每100美元都会带来250美元的市场流通。我在尼日利亚西北部和非洲大部分地方都发现了这种现象，所以难民消费带来市场流通不仅存在于那些富裕的国家中。而且，向难民提供资金给妇女的好处可能还要更多。妇女和女孩在人道主义危机中遭受暴力的指数很高，如果为家庭中的妇女提供实际的支持，就能相应地帮助减少针对妇女的暴力行为。因此，向难民提供资金这一做法有着重要的社会和经济收益。

　　其次，允许难民工作。乌干达所做的最好的事情之一是允许难民工作。乌干达政府允许难民居住在任何地方，并且可以获得政府的服务;它还给予难民耕地和工作的权利。2014年的一项调查对94%的坎帕拉难民进行了评估，结果显示，由于乌干达政府允许难民工作，他们已经不再需要人道主义援助。出于历史方面的原因，乌干达政府可能在帮助难民方面有着很强的责任感，但即使像乌干达这样有着强烈责任感的国家，在绝大部分情况下，只有在得到巨大经济支持时，才会愿意给予难民工作的权利。同为难民接收国的约旦有26%的失业人口，除非得到国际货币基金组织或世界银行的支持，否则约旦不可能持续允许叙利亚难民工作。因此，在新模式下，作为对允许难民工作的回报，难民接收国应该得到强有力的宏观经济政策的支持。约旦国内生产总值约为300-400亿美元，而其债务占GDP的比率在过去五年中从50%上升至90%。债务与利息支出在国家预算中占比越来越大，这是约旦政府不愿意让难民工作的重要原因。

　　第三，增加教育方面的投入。目前教育在人道主义援助的预算中所占份额太小，这一情况需要改变。在黎巴嫩的叙利亚难民儿童曾接受过两三年的学校教育，但到如今在沦为难民长达6年的时间内，他们没有接受任何学校教育，这可能导致未来更大的灾难。因此我们需要加大对难民儿童的教育投入。国际救援委员会曾设立了一个项目，专门帮助那些遭受脑损伤的难民儿童，向他们提供社会和情绪干预方面的支持。这也体现了教育不仅是普通意义的上学，教育的具体形式还应该根据难民所经受的创伤进行调整。

　　第四，确保难民安置计划的连续性。历史上，联合国为“最易受伤害的难民群体”(寡妇、酷刑受害者等)提供“难民安置”计划(refugee resettlement)，将这些难民从接收国转移到更富裕的国家。最大的难民安置计划发生在20世纪80年代早期，旨在帮助越南难民。根据该计划，一年中有20万的越南难民被安置到美国。但特朗普政府大幅削减了接收安置难民的数量，今年美国接收的难民数量仅为3万人。而今年全球范围内安置的难民数量也只有8万或9万人左右。对于最易受伤害的难民来说，安置计划具有延续性是非常重要的，加拿大、爱尔兰、澳大利亚这些国家都是难民接收国。随着中国富裕起来，如果中国也能接收难民，那也是很好的事情。对于国家来说，接收难民部分是出于人道主义的考虑，部分是出于国家利益的考虑，可能也有基于外交政策方面的考虑。在美国，难民安置计划最有力的支持者是美国国防部，他们认为支持难民有利于增强美国的“软实力”，也有利于提升美国的国际声誉。

　　我们需一直谨记，如果不首先做好外交工作，阻止战争，我们将无法打破因暴力和迫害导致流离失所者人数不断攀升的恶性循环。

　　一种全球公共物品

　　因暴力而被迫离开家园的难民与那些因经济原因自主选择离开家园的人之间存在着明显的区别。在此讨论的都是被迫流离失所的人或一国之内流离失所的难民，他们与离开自己的国家寻求经济状况改善的“经济移民”是不同的，我们关注的是前者。为难民提供支持是一种全球公共物品。全球公共物品可以为所有人带来收益，因此所有国家必须共同承担起提供公共物品的责任。现代世界的一个重要特点是对全球公共物品的需求不断增长。经济稳定、安全、可持续的环境、应对气候变化，以及接收难民人口，这些都是全球公共物品。接收难民人口之所以也是全球公共物品，是因为如果我们没有为接收难民做必要的准备，那将带来更多的全球不稳定性，而这无疑是负面的公共物品。然而，如今我们所面临的情况是，不同的国家纷纷想要逃避它们的责任，结果造成了一种“以邻为壑”(beggar-thy-neighbour)的症状：在全球公共物品的供给上，每个国家都尽力地少做贡献，然后负向激励其他的国家都不出力，这将造成问题和不稳定性不断累积的危险，因此尝试解决此问题至关重要。

　　我们应该发展一种新的人道主义援助模式，这一模式是长期而非短期的、是基于城市而非基于难民营的、是全球性而非地方性的。

　　作者系国际救援委员会主席兼行政总裁

　　无论从广度还是深度上讲，全球难民危机都是一个宏大而复杂的问题。国际法将难民(refugee)定义为“有充分理由担心遭到迫害”的人。对这些人来说，回家是不安全的，因此，他们越过母国的疆界进入到邻国境内。现今，全球难民大约有2500万，这意味着这些人被迫离开母国进入邻国或第三国，并在那里申请难民身份。全球还有350万避难者(asylum-seeker)，这些人同样离开了自己的国家，不过他们并没有在到达的第一个国家申请难民身份，而是继续前往诸如德国这样的国家申请庇护。因此大约有总数2850万的人口因战乱、迫害和暴力而被迫、非自愿地离开了自己的家园。另外，还有4000万的“国内流离失所者”(Internal Displaced People, IDP)，他们因遭到迫害和暴力等原因而逃离自己的家园，不过仍在母国境内。例如，在难民危机重灾区的叙利亚，因内战逃离至他国的难民约有550万，而叙利亚境内流离失所的人口约有800万。

　　值得一提的是，在1951年以前，国际上并没有公认的难民定义。第二次世界大战后，1951年联合国《关于难民地位的公约》首次提出了“有充分理由担心遭到迫害”这一说法。而在当时，只有欧洲人才有机会申请难民身份。也就是说，这一公约在当时仅仅适用于欧洲人。直到1967年，公约保护的范围才扩大到所有符合难民定义的人。从单个国家来看，美国直到1980年才完全通过了难民法案。由此不难看出，直到二战结束后，国际社会才有了对难民正式的定义。

　　难民危机的性质

　　当我们谈论难民危机的时候，不应该只关注危机涉及的人数，更为重要的是，我们需要认清难民危机所带来的问题的性质。

　　首先，难民经历流离失所的时间相当长。二战期间，有些难民经历了长达六到八年的时间才到达其他的国家，这一过程相当漫长且痛苦;但今天难民经历流离失所的时间可能是二战时的三倍。相关的具体数据并不乐观，最短的数据仍显示，当前难民经历流离失所的平均时长为17年。

　　其次，出现了难民向城市聚集的现象。人们经常会问：“你们组织(国际救援委员会)在难民营开展工作吗?”我要指出的是，大多数的难民并不在难民营生活。全球60%左右的难民身处城市地区，他们或者自己租赁住所或者与亲戚、朋友生活在一起。向在难民营生活的难民提供食物、医疗、甚至教育，都是非常容易的事情;但在城市地区要做到这些却相当困难。

　　第三，大量难民都居住在贫穷而非富裕的国家。最近一年来抢占新闻头条的难民危机可能是罗兴亚人的出逃，缅甸军队烧毁了罗兴亚人的家园并将他们驱逐出境，罗兴亚人被迫逃到了贫穷的孟加拉国。如今，全球86%的难民居住在贫穷或低收入国家;只有2%的难民身处美国，8%的难民身处欧洲。在过去的一年半中，乌干达接收了150万来自南苏丹的难民;约旦接收了65万难民;黎巴嫩接收了150万难民;土耳其接收了270万来自叙利亚的难民;巴基斯坦接收了250万来自阿富汗的难民;伊朗大约有80万难民。接收难民的责任在不同国家之间的分配是失衡的，并且大体上看，越是贫穷的国家反而越有可能承担接收难民的责任。

　　第四，全球难民和流离失所的人口中有一半是儿童，但仅有2%的人道主义预算投入在教育上。小学适龄的难民儿童中，一半处于失学状态;而中学适龄的难民儿童中，更是高达四分之三的儿童处于失学状态。去年用于援助难民的联合国人道主义援助预算为260亿美元。不过，在规模可观的人道主义援助中，只有2%的预算用于发展教育，更多的资金用于提供健康保障和食物。这意味着在经历流离失所长达18或20年的过程中，很多难民儿童在青少年时代得不到任何教育。

　　从以上几个方面可以看出，“危机”一词不仅准确地描述了难民问题的规模，更折射了其严重性。

　　内战与逃亡

　　为什么二战结束之后反而比历史上任何时候出现了更多的难民和流离失所者?有学者指出，我们身处一个暴力不断减少的时代，国家间爆发“热战”的可能性几乎为零。这似乎很矛盾：如果暴力尤其是国家间暴力在全球范围内减少了，那么逃离暴力的人也应该相应地减少。为什么现实并非如此呢?因为尽管国家间的战争已经很少发生，但国家内部的战乱却很多。大卫·阿米蒂奇(David Armitage)教授有一本书叫《内战》，其中指出，冷战结束后，内战发生的数量比冷战期间(1960-1989)增长了10倍。阿富汗内战最早由1979年苏联入侵引发，其后的四十年中，内战一直主导着阿富汗;叙利亚冲突是一场内战;索马里和缅甸的情况也是如此。于是问题变成：为什么现在内战比之前更多了?我认为有以下四个原因。

　　首先，很多国家的政治体制无法通过合法的方式分配政治权力。权力分配与安排缺乏合法性是造成很多国家内部冲突的根源，比如在叙利亚、缅甸、索马里和南苏丹。受战乱撕裂的国家和地区没有权力分享的政治体制。

　　其次，冷战结束以来，国际政治体系比以往任何时候都更加分裂。叙利亚危机是反映当今国际政治体系陷入僵局的典型例子。

　　第三，伊斯兰世界内部的混乱也是造成当前流离失所危机的一个重要因素。我所领导的国际救援委员会(International Rescue Committee，IRC)是阿尔伯特·爱因斯坦在1933年为解救受纳粹迫害的犹太人而创立的，它是一个世俗性的组织，致力于帮助所有遭受战乱迫害和苦难的人，无论其宗教信仰是什么。如今，在我们帮助的人群中，45%的人是穆斯林。基于此，我认为造成当前如此大规模流离失所危机的一个重要原因是伊斯兰世界内部的混乱与无序，这种混乱与无序体现在宗教信仰体系、政府治理、以及与外部世界互动等诸多方面。而且，中东地区内部还存在域内冲突，这体现在伊朗和沙特阿拉伯虽都是穆斯林国家，两者却就中东地区的发展蓝图持相互竞争的看法。

　　第四，气候变化导致人口逃离。虽然气候变化所带来的影响相对间接，但我认为它将是未来的一大难题。实际上，出于两方面的原因，我并不太认同“气候难民”(climate refugee)这样的说法。首先，绝大部分证据表明，因气候变化而被迫迁徙的人大多并没有离开母国，把他们归为气候变化导致的国内流离失所者(climate IDP)似乎更加合理;其次，直到目前为止，气候变化还不是促使人口迁徙的单一主要因素，它所来带的是间接的影响——气候变化增加了资源方面的冲突，进而导致了人口迁徙。尽管如此，我还是认为有必要在此提及它的影响。

　　总的来说，上述四点是导致难民危机的主要驱动因素。任何一点都不是短期内导致的，并且任何一点也都不能在短期内得到解决。全球难民和流离失所者的危机是一个长期而非暂时的问题。

　　政治解决手段

　　这场危机的解决办法是什么?一个虽简短但唯一正确的答案显然是：我们要制止战争。对这个问题不存在人道主义的答案，只有政治的答案。每一个人道主义危机实际上都是政治危机：罗兴亚村庄的女性被缅甸军人强奸是人道主义危机，但与此同时也是一场政治危机，正是缅甸军队滥用权力导致了这一危机的发生;叙利亚一半的人口被迫离开自己的家园，陷于流离失所的境地，这不仅是人道主义危机，亦是政治危机。南苏丹和也门的冲突是内部冲突，有时也得到外部力量支持，这也都是政治危机。因此解决难民危机的唯一正确的方法只能是通过政治的手段。

　　那究竟应该如何解决难民危机?我们需要重新重视对外交手段的运用。经济上相对繁荣、政治上相对强大的国家应该在全球外交舞台上发挥更大的作用。如果我们不能有效地应对外交与政治危机，那么难民危机只会愈演愈烈。需要指出的是，在应对全球性的政治危机上，所有联合国安理会成员国都没能尽到应尽的责任。国际救援委员会无法解决难民危机，它只能救治表面症状;而根本的应对之策在于运用政治手段而非人道主义救援。

　　新的人道主义救援模式

　　在政治解决手段缺位的情况下，人道主义部门如何能做得更好?在回答这一问题之前，我先简单介绍一下非政府组织与国际救援委员会。非政府组织自身的组织框架和法律结构独立于政府之外，但它受制于所在主权国家的法律法规。例如，国际救援委员会设立在美国，因此需要在美国法律允许的范围内展开活动。国际救援委员会也接受来自政府的资金，我们坚持独立性，但不代表不能接受政府的资金。国际救援委员会拥有1.2万名雇员和1万名按日计酬工，每年经费大约有76亿美元，其中大约80%的资金来自美国政府、欧洲各国政府和联合国，约20%的资金来自私人、企业和基金会。非常重要的一点是，我们可以自主决策，自主决定是否需要申请政府拨款或者是否进行某项工作。我们的宗旨是帮助所有遭受战乱或灾难的人，帮助他们生存下来、走出灾难并重新掌控自己的生活。国际救援委员会不是反贫困组织，所以我们并不在印度开展工作;但我们会在战乱和难民问题严重的巴基斯坦开展工作。

　　很长时间以来，相关部门都是采用旧的人道主义援助模式帮助难民，这一模式非常简单，它旨在确保难民的生存，直到他们返回各自家园。在旧的人道主义救援模式中，难民只是在短期内经历流离失所。他们住在难民营中，可以从难民营得到食物和医疗保障等人道主义援助，然后他们最终会回到自己的家园。不过，这种模式现在已经不再适用，因为难民处于流离失所的状态会持续相当长的时间，他们并不住在难民营里，最后他们也并不会回到自己的家园(去年只有2%的难民返回家园)。目前国际上还没有专门处理国内流离失所者的高级别委员会，因为解决国内流离失所者的问题本就该是其本国应该承担的责任。以叙利亚为例，叙利亚国内的流离失所者约800万，其中大部分人处于西北部独立叛乱势力或东北部库尔德组织的控制下，无法得到叙利亚政府的管理。然而，并没有国际机构对这些叙利亚国内的流离失所者负责。

　　因此，面对流离失所长期化，流离失所者聚集在城市地区(而非难民营)、难民不准备最终返回家园的现状，旧的人道主义援助模式在今天显然不足以解决难民危机。那么帮助难民的新模式应该是怎样的呢?我认为它应该包含以下四个方面。

　　首先，向难民提供资金。旧的人道主义救援模式给难民提供帐篷、食物与衣物，其前提假设是难民营中不存在市场经济;但如果难民足够多，难民营中同样是存在市场经济的。即使没有货币现金，人们也会开始交换物品。向城市中的流离失所者提供帐篷或者分发食物其效用有限;最好的方式是向他们提供资金，这样他们就能自行决定是否需要购买食物或者衣服。如果一个家庭有很多小孩，那么这个家庭可以选择在孩子身上多花钱;若另一个家庭没有孩子，那么他们可以选择把钱花在其他地方。市场经济中的“自付”(pay your way)能力能够给人带来自主权。向难民提供资金的另一个很重要的好处是：如果给难民提供现金，那他们就会在当地消费，于是部分收益就会流入到当地人手中。设想你住在约旦北部一个有着2.5万人口的城镇，若流入人口没有为本地经济带来任何好处，作为本地人肯定会感到不满。我们做过的一个调查发现，如果难民人口可以为本地带来经济收益，那么难民与难民接收国居民之间的紧张关系就会消解。我们在黎巴嫩的另一项调查发现，给予难民的每100美元都会带来250美元的市场流通。我在尼日利亚西北部和非洲大部分地方都发现了这种现象，所以难民消费带来市场流通不仅存在于那些富裕的国家中。而且，向难民提供资金给妇女的好处可能还要更多。妇女和女孩在人道主义危机中遭受暴力的指数很高，如果为家庭中的妇女提供实际的支持，就能相应地帮助减少针对妇女的暴力行为。因此，向难民提供资金这一做法有着重要的社会和经济收益。

　　其次，允许难民工作。乌干达所做的最好的事情之一是允许难民工作。乌干达政府允许难民居住在任何地方，并且可以获得政府的服务;它还给予难民耕地和工作的权利。2014年的一项调查对94%的坎帕拉难民进行了评估，结果显示，由于乌干达政府允许难民工作，他们已经不再需要人道主义援助。出于历史方面的原因，乌干达政府可能在帮助难民方面有着很强的责任感，但即使像乌干达这样有着强烈责任感的国家，在绝大部分情况下，只有在得到巨大经济支持时，才会愿意给予难民工作的权利。同为难民接收国的约旦有26%的失业人口，除非得到国际货币基金组织或世界银行的支持，否则约旦不可能持续允许叙利亚难民工作。因此，在新模式下，作为对允许难民工作的回报，难民接收国应该得到强有力的宏观经济政策的支持。约旦国内生产总值约为300-400亿美元，而其债务占GDP的比率在过去五年中从50%上升至90%。债务与利息支出在国家预算中占比越来越大，这是约旦政府不愿意让难民工作的重要原因。

　　第三，增加教育方面的投入。目前教育在人道主义援助的预算中所占份额太小，这一情况需要改变。在黎巴嫩的叙利亚难民儿童曾接受过两三年的学校教育，但到如今在沦为难民长达6年的时间内，他们没有接受任何学校教育，这可能导致未来更大的灾难。因此我们需要加大对难民儿童的教育投入。国际救援委员会曾设立了一个项目，专门帮助那些遭受脑损伤的难民儿童，向他们提供社会和情绪干预方面的支持。这也体现了教育不仅是普通意义的上学，教育的具体形式还应该根据难民所经受的创伤进行调整。

　　第四，确保难民安置计划的连续性。历史上，联合国为“最易受伤害的难民群体”(寡妇、酷刑受害者等)提供“难民安置”计划(refugee resettlement)，将这些难民从接收国转移到更富裕的国家。最大的难民安置计划发生在20世纪80年代早期，旨在帮助越南难民。根据该计划，一年中有20万的越南难民被安置到美国。但特朗普政府大幅削减了接收安置难民的数量，今年美国接收的难民数量仅为3万人。而今年全球范围内安置的难民数量也只有8万或9万人左右。对于最易受伤害的难民来说，安置计划具有延续性是非常重要的，加拿大、爱尔兰、澳大利亚这些国家都是难民接收国。随着中国富裕起来，如果中国也能接收难民，那也是很好的事情。对于国家来说，接收难民部分是出于人道主义的考虑，部分是出于国家利益的考虑，可能也有基于外交政策方面的考虑。在美国，难民安置计划最有力的支持者是美国国防部，他们认为支持难民有利于增强美国的“软实力”，也有利于提升美国的国际声誉。

　　我们需一直谨记，如果不首先做好外交工作，阻止战争，我们将无法打破因暴力和迫害导致流离失所者人数不断攀升的恶性循环。

　　一种全球公共物品

　　因暴力而被迫离开家园的难民与那些因经济原因自主选择离开家园的人之间存在着明显的区别。在此讨论的都是被迫流离失所的人或一国之内流离失所的难民，他们与离开自己的国家寻求经济状况改善的“经济移民”是不同的，我们关注的是前者。为难民提供支持是一种全球公共物品。全球公共物品可以为所有人带来收益，因此所有国家必须共同承担起提供公共物品的责任。现代世界的一个重要特点是对全球公共物品的需求不断增长。经济稳定、安全、可持续的环境、应对气候变化，以及接收难民人口，这些都是全球公共物品。接收难民人口之所以也是全球公共物品，是因为如果我们没有为接收难民做必要的准备，那将带来更多的全球不稳定性，而这无疑是负面的公共物品。然而，如今我们所面临的情况是，不同的国家纷纷想要逃避它们的责任，结果造成了一种“以邻为壑”(beggar-thy-neighbour)的症状：在全球公共物品的供给上，每个国家都尽力地少做贡献，然后负向激励其他的国家都不出力，这将造成问题和不稳定性不断累积的危险，因此尝试解决此问题至关重要。

　　我们应该发展一种新的人道主义援助模式，这一模式是长期而非短期的、是基于城市而非基于难民营的、是全球性而非地方性的。

　　作者系国际救援委员会主席兼行政总裁